Постанова

від 28.09.2021 по справі 167/1011/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 167/1011/17

провадження № К/9901/52771/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л. ,

за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,

за участю представника позивача Кучирки Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод до Рожищенської районної ради Волинської області, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод на рішення Рожищенського районного суду Волинської області у складі судді Сіліча І.І. від 22 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сеника Р.П., Іщук Л.П., Попка Я.С. від 08 травня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод звернулось до суду з позовом до Рожищенської районної ради Волинської області, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Рожищенського районного суду Волинської області від 22 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2019 року, у задоволенні позовних вимог Товариству з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, оскільки стосується конкретного суб`єкта - Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод - і після реалізації вичерпує свою дію. Це рішення не встановлює, не змінює та не припиняє норми права та не має жодних інших ознак нормативно-правового акта.

4. Оскільки рішення Рожищенської міської ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 не є нормативно-правовим актом, то у суду відсутні підстави розглядати спір в порядку, визначеному статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України, адже цією статтею визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

5. Судом не враховано твердження позивача про те, що оскаржуване рішення не набуло чинності, оскільки не було опубліковано в друкованих засобах масової інформації як нормативно-правовий акт, враховуючи те, що дане рішення є актом індивідуальної дії.

6. Також судом зазначено, що посилання позивача на те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних та господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , яка затверджена оскаржуваним рішенням, розроблена з порушенням вимог чинного законодавства не є предметом даного позову, оскільки позивач просить скасувати рішення Рожищенської районної ради Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , а не саму технічну документацію. Оцінка землі та технічна документація сторонами не оскаржувалася.

7. Крім того, суд зазначив, що позивач не надав суду доказів того, що оскаржуваним рішенням Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод порушені його суб`єктивні права, свободи та інтереси.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Рожищенського районного суду Волинської області від 22 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2019 року, а справу направити на новий розгляд о суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 28 серпня 2006 року між Рожищенською районною державною адміністрацією та ВАТ Рожищенський сирзавод , правонаступником якого є Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод було укладено договір оренди землі, державну реєстрацію якого вчинено 29 серпня 2006 року за № 040607800. Предметом даного договору є надання в строкове платне користування земельних ділянок для обслуговування адміністративних та господарських будівель, які знаходяться за межами с. Валер`янівка на території Руднянської сільської ради Рожищенського району Волинської області, загальною площею 163413,89 кв.м.

Також, 28 березня 2007 року між сторонами укладено договір оренди землі, державну реєстрацію якого було вчинено 24 квітня 2007 року за № 040707800001. Предметом даного договору виступає надання в строкове платне користування земельної ділянки для розширення полів фільтрації, яка знаходиться за межами с. Валер`янівка на території Руднянської сільської ради Рожищенського району Волинської області, загальною площею 47259,00 кв.м.

10. 09 лютого 2017 року Рожищенською районною радою Волинської області прийнято рішення № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , розташованих за межами населених пунктів Руднянської сільської ради Рожищенського району.

Прийняте рішення було оприлюднено 17 лютого 2017 року на офіційній веб-сторінці Рожищенської районної ради Волинської області.

11. Рожищенською районною державною адміністрацією направлено на адресу позивача лист від 26 травня 2017 року № 1748/45/2-17 про укладення додаткової угоди до договору оренди землі Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , у якому повідомлялося, що 09 лютого 2017 року сесією Рожищенської районної ради рішенням було затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок за межами населених пунктів Руднянської сільської ради, які орендує Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод .

12. Уважаючи рішення Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод протиправним, Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод звернулось до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано до спірних правовідносин законодавство, що регулює порядок ухвалення, опублікування, набуття чинності актами індивідуальної дії.

14. Скаржник зазначає, що дані про нормативну грошову оцінку землі містяться в технічній документації, яка є невід`ємною частиною оскаржуваного рішення.

15. Також позивач зазначає, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій не досліджувалася в судовому засіданні технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок. Так само не досліджувалися судами копії договорів оренди землі, які підтверджують порушення прав позивача оскаржуваним рішенням.

16. Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод вважає, що судами попередніх інстанцій не було встановлено всіх важливих обставин справи, що призвело до не обґрунтованих належним чином висновків.

17. Рожищенською районною радою Волинської області подано відзив на касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод на рішення Рожищенського районного суду Волинської області від 22 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

19. Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України Про місцеве самоврядування в Україні , який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

20. Статтею 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

21. Згідно із частинами першою, одинадцятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації . Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України Про доступ до публічної інформації , крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

22. Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

23. Згідно із статтею 1 Закону України Про оцінку земель нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

24. Відповідно до статті 15 Закону України Про оцінку земель підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок може проводитися також на підставі договору, який укладається заінтересованими особами в порядку, встановленому законом.

Підставами для проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки є договір, який укладається заінтересованими особами в порядку, встановленому законом, а також рішення суду.

25. Згідно із статтею 18 Закону України Про оцінку земель нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться:

розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років;

розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7 - 10 років.

26. Відповідно до частин першої, другої статті 20 Закону України Про оцінку земель за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.

Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

27. Частинами першою, другою, четвертою статті 23 Закону України Про оцінку земель передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами.

Рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України.

28. Пунктом 271.2 статті 271 Податкового кодексу України передбачено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

29. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

30. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих поза межах населених пунктів, затверджується рішенням районними радами.

31. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок несільськогосподарського призначення розташованих за межами населених пунктів проводиться не рідше ніж один раз на 7 - 10 років. Об`єктами оцінки земель є: територія адміністративно-територіальних одиниць або їх частин, території оціночних районів та зон, земельні ділянки чи їх частини.

32. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

33. З аналізу норм чинного законодавства слідує, що землевласники та/або землекористувачі в особі юридичних або фізичних осіб можуть бути замовниками документації з нормативної грошової оцінки земель.

34. Як установлено судами попередніх інстанцій 28 серпня 2006 року між Рожищенською районною державною адміністрацією (орендодавець) та ВАТ Рожищенський сирзавод , правонаступником якого є Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод (орендар) було укладено договір оренди землі, державну реєстрацію якого вчинено 29 серпня 2006 року за № 040607800. Предметом даного договору є надання в строкове платне користування земельних ділянок для обслуговування адміністративних та господарських будівель, які знаходяться за межами с. Валер`янівка на території Руднянської сільської ради Рожищенського району Волинської області, загальною площею 163413,89 кв.м. Також, 28 березня 2007 року між сторонами укладено договір оренди землі. Предметом даного договору виступає надання в строкове платне користування земельної ділянки для розширення полів фільтрації, яка знаходиться за межами с. Валер`янівка на території Руднянської сільської ради Рожищенського району Волинської області, загальною площею 47259,00 кв.м.

35. З технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод її замовником є відділ агропромислового розвитку Рожищенської районної державної адміністрації.

36. Судами попередніх інстанцій не було досліджено чи має повноваження районна рада на затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки, та хто може бути замовником на виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки, яка перебуває у користуванні у певного землекористувача в оренді.

37. Також суди не дослідили чи проводилась нормативна грошова оцінка земель Рожищенського районну Волинської області в цілому, що унеможливлює встановлення необхідності розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод .

38. Зі змісту позовної заяви убачається, що Товариством з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод оскаржується рішення Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод з підстав того, що зазначена нормативна грошова оцінка земельних ділянок розроблена з порушенням вимог чинного законодавства.

39. Згідно правого висновку, висловленого Верховним Судом у постанові від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, особа, яка не погоджується із нормативною грошовою оцінкою земельної ділянки, яка затверджена рішенням ради наділена правом оскарження рішення міськради, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідачів щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується.

40. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних та господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , яка затверджена рішенням Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 є невід`ємною частиною оскаржуваного рішення.

41. Отже, висновок судів попередніх інстанцій про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних та господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , яка затверджена оскаржуваним рішенням, не є предметом даного позову, так як позивач просить скасувати рішення Рожищенської районної ради Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , а не саму технічну документацію є безпідставним.

42. Виходячи з підстав позову, для правильного вирішення справи, суду слід дослідити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод , затверджену рішенням Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8, на предмет дотримання вимог законодавства, яке регулює спірні правовідносини, щодо її розроблення.

43. Судами попередніх інстанцій не надано оцінки доводам позивача про те, що рішення Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/8 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод не набрало чинності, так як не було опубліковано в друкованих засобах масової інформації, оскільки обов`язок офіційного опублікування рішення рад про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок встановлюється пунктом 271.2 статті 271 Податкового кодексу України, незалежно від того нормативний це акт чи індивідуальний.

44. Колегія суддів вважає висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваним рішенням Рожищенської районної ради від 09 лютого 2017 року № 17/08 Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок для обслуговування адміністративних і господарських будівель, що перебувають в оренді Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод не порушені суб`єктивні права, свободи та інтереси безпідставними, оскільки Товариство з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод є орендарем земельних ділянок, стосовно яких спірним рішенням затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а нормативна грошова оцінка землі впливає на розмір орендної плати. Тобто, оскаржуване рішення зачіпає інтереси позивача.

45. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов передчасного висновку та прийняв рішення, яке не відповідає вимогам щодо його законності і обґрунтованості.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

47. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанцій порушення норм права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване рішення.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод задовольнити.

Рішення Рожищенського районного суду Волинської області від 22 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з додатковою відповідальністю Рожищенський сирзавод до Рожищенської районної ради Волинської області, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

Л.Л. Мороз