Постанова

від 03.11.2021 по справі 640/28044/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/28044/20 Суддя першої інстанції: Аверкова В.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Єгорової Н.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Черкаський хімічний завод Синтез на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Черкаський хімічний завод Синтез до Державної екологічної інспекції України та Державної екологічної інспекції Центрального округу про визнання протиправною бездіяльності та визнання протиправним і скасування припису, -

В С Т А Н О В И Л А:

У листопаді 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю Черкаський хімічний завод Синтез (далі - Позивач, ТОВ Синтез ) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі - Відповідач-1, Держекоінспекція України) та Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - Відповідач-2, Держекоінспекція Центрального округу) про:

- визнання протиправною бездіяльності Держекоінспекції України щодо нерозроблення та неоприлюднення на офіційному веб-сайті уніфікованої форми акту перевірки;

- визнання протиправним та скасування припису від 28.08.2020 №03/4-11/36-2020, який винесено відносно ТОВ Синтез .

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.04.2021 у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що проведення позапланової перевірки здійснювалося у відповідності до вимог чинного законодавства за наявних на те правових підстав, її результати оформлені належним чином та викладені в акті перевірки, уніфікована форма якого була затверджена 26.11.2019 відповідним наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом не враховано факти відсутності у посвідченні на проведення перевірки переліку питань державного контролю, в акті перевірки не зазначено місця її проведення, у той час як уніфікована форма такого акту взагалі Державною екологічною інспекцією України не затверджувалася та не оприлюднювалася. Окремо звертає увагу, що в акті перевірки відсутні нормативне обґрунтування, опис порушень, ризик настання негативних наслідків від виявлених порушень, зауваження або заперечення суб`єкта господарювання, оцінка щодо професійного рівня посадових осіб контролюючого органу, процес проведення заходу тощо.

Після усунення визначених в ухвалі від 15.07.2021 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.08.2021 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу Держекоінспекція України просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що уніфіковану форму акту перевірки, яку затверджено наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 №450 опубліковано на офіційному веб-сайті Держекоінспекції України 09.01.2020. Саме за вказаною формою було складено акт перевірки, чим підтверджується правильність висновків суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог у цій частині. Також зазначає, що Держекоінспекцією Центрального округу проведено перевірку виконання вимог припису від 26.04.2018 №39, у ході якої перевірялися виключно питання, пов`язані з його виконанням.

У відзиві на апеляційну скаргу Держекоінспекція Центрального округу просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що під час проведеної у квітні 2018 року були виявлені порушення ТОВ Синтез вимог законодавства, у зв`язку з чим контролюючим органом були винесені постанови про накладення адміністративного стягнення та припис, які суб`єктом господарювання оскаржені не були. Подальша перевірка проводилася з метою дослідження виконання вимог припису, що прямо передбачено чинним законодавством, а її результати оформлені з використанням уніфікованої форми акту перевірки, на чому вірно наголосив суд першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2021 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що у серпні 2020 року Держекоінспекцією Центрального округу на підставі наказу від 14.08.2020 №06-27/521/1 та направлення від 14.08.2020 №06-28/501/1 (а.с. 103) проведено позапланову перевірку ТОВ Синтез з питань виконання вимог припису від 26.04.2018 №39, висновки якої викладені в акті від 26.08.2020 №54/3/4/2020/ПЗ (а.с. 92-101).

У ході перевірки встановлено невиконання підприємством вимог пунктів 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 припису від 26.04.2018 №39 (а.с. 107-108).

За наслідками перевірки Держекоінспекцією Центрального округу винесено припис від 28.08.2020 №03/4-11/36-2020, яким зобов`язано ТОВ Синтез розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків, копію наказу про його затвердження надати до ДЕІ Центрального округу, термін виконання - через 10 днів з дня отримання припису; отримати висновок з оцінки впливу на довкілля на хімічне виробництво лаків, фарб - до 28 грудня 2020 року; розрахувати показник загального утворення відходів, в разі якщо Пзув становитиме від 50 до 1000 у.о. подати декларацію про відходи - щорічно; визначити склад і властивості відходів, що утворилися в процесі виробничої діяльності - з дати отримання припису; запровадити ведення журналу обліку відходів за встановленою формою №1-ВТ Облік відходів та пакувальних матеріалів тари - з дати отримання припису; здійснювати організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, обробленням та утилізацією відходів - з дати отримання припису; подавати в установленому порядку статистичну звітність №1 - відходи - щорічно (а.с. 105).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 1, 3, 4, 6, 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , ст. 35 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища та Методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на підтвердження матеріалами справи правомірності призначення і проведення перевірки, а також складання акта перевірки за встановленою уніфікованою формою.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.

Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 1 Закону передбачено, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Нормативну регламентацію здійснення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) визначено статтею 6 Закону, частиною першою якої передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю)

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Крім того, згідно ч. 3 ст. 6 Закону суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За правилами ч. 1 ст. 7 Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закону).

Вимоги до посвідчення (направлення) на проведення заходу визначені у ч. 3 ст. 7 Закону, де вказано, що у такому документі зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Як було встановлено раніше та не заперечується Позивачем, позапланову перевірку ТОВ Синтез проведено на підставі наказу Держекоінспекції Центрального округу від 14.08.2020 №06-27/521/1. На виконання цього наказу Відповідачем-2 видано направлення від 14.08.2020 №06-28/508/1 (а.с. 103), яке відповідає вимогам наведених вище норм Закону, позаяк всупереч доводів Апелянта містить у собі відомості про підстави перевірки та питання, які є її предметом, - припис Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 26.04.2018 №39 (а.с. 107-108).

Твердження ТОВ Синтез про те, що у направленні на перевірку не визначено такого питання як перевірка виконання вимог Закону України Про оцінку впливу на довкілля , хоча останнє було предметом перевірки, судовою колегією оцінюється критично, оскільки на момент проведення перевірки Закон України Про екологічну експертизу , про невиконання якого вказано у п. 7 припису від 26.04.2018 №39, втратив чинність. Проте на момент перевірки набрав чинності Закон України Про оцінку впливу на довкілля , статтею 17 якого передбачено, що висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля. Відтак зміна нормативного акту, який регулює спірні правовідносини, не може бути безумовною підставою для висновку про те, що це питання не охоплювалося предметом перевірки виконання припису від 26.04.2018 №39.

Відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

За правилами ст. 10 Закону про державний нагляд суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Отже, обов`язковою умовою проведення державного нагляду (контролю) є, зокрема, затвердження та оприлюднення органом державного нагляду (контролю) на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, недотримання відповідним органом такої обов`язкової умови тягне за собою виникнення у суб`єкта господарювання права не допускати посадових осіб відповідного органу до проведення перевірки.

Судовою колегією враховується, що за правилами ч. 15 ст. 4 Закону про державний нагляд при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно ч. 2 ст. 5 Закону про державний нагляд орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Зі змісту ч. 2 ст. 5 Закону про державний нагляд також випливає, що методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України

Відповідні Методики затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018.

У свою чергу, як вірно зазначено судом першої інстанції, наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27.12.2019 за № 1293/34264, затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

09.01.2020 уніфікована форма акту перевірки опублікована на офіційному веб-сайті Держекоінспекції України за посиланням: https://www.dei.gov.ua/posts/721, чим спростовується посилання Апелянта на недотримання відповідачами вимог Закону у відповідній частині. При цьому порівняльний аналіз акту перевірки від 26.08.2020 №54/3/4/2020/ПЗ з уніфікованою формою акту, який опублікований на сайті Держекоінспекції України, свідчить, що наявний у матеріалах справи документ їй відповідає. Крім того, зміст акту перевірки від 26.08.2020 №54/3/4/2020/ПЗ свідчить, що він також відповідає й вимогам Закону, оскільки всупереч доводів Позивача містить відомості про адресу юридичної особи та адреси виробництва. Крім того, вимоги про зазначення в акті перевірки саме фактичної адреси здійснення перевірки ні Законом, ні положеннями уніфікованого акту не передбачено.

З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Згідно ч. 8 ст. 7 Закону припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Зважаючи на те, що обґрунтування Позивачем протиправного характеру оскаржуваного припису перебуває виключно у площині доводів останнього про порушення Відповідачем-2 порядку та процедури проведення перевірки, а також оформлення її результатів, що, як було встановлено вище, матеріалами справи не підтверджується, судова колегія вважає правильними висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Черкаський хімічний завод Синтез - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

Н.М. Єгорова

Повний текст постанови складено 03 листопада 2021 року.