Рішення

від 18.11.2021 по справі 300/4734/21

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"18" листопада 2021 р. справа № 300/4734/21

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Микитюка Р.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Олешанського ліцею Олешанської сільської ради Івано-Франківської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Олешанська сільська рада про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (надалі по тексту також - позивач, ГУ ДСНС в Івано-Франківській області), 31.08.2021 звернулося в суд з адміністративним позовом до Олешанського ліцею Олешанської сільської ради (надалі по тексту також - відповідач, Олешанський ліцей) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.09.2021 на підставі статей 260-261 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту, також - КАС України) відкрито провадження в даній адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику сторін. Крім того, залучено до участі в даній справі, в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Олешанську сільську раду (а.с.27-28).

Позовні вимоги мотивовані тим, що при проведені з 17.06.2021 по 25.06.2021 перевірки відповідача щодо додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки виявлено порушення вимог законодавства, внаслідок яких створюється реальна загроза життю та здоров`ю людей. З метою усунення цих порушень та забезпечення безпеки життю та здоров`ю людей позивач просив суд застосувати заходи реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель (споруд, приміщень) Олешанського ліцею Олешанської сільської ради за адресою: вул. Грушевського, буд. 83, с. Олеша, Івано-Франківський район, Івано-Франківська область, 78040, шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

20.10.2021 від представника Олешанського ліцею Олешанської сільської ради надійшов відзив на адміністративний позов. У відзиві представник відповідача зокрема зазначив, що станом на 18.10.2021 на виконання опису порушень в ліцеї зроблено наступне: пункт 3 опису порушень усунений повністю (фотоматеріали додаються), згідно пункту 4 порушень не було (фотоматеріали додаються), пункт 5 опису порушень усунений повністю (фотоматеріали додаються), пункт 6 опису порушень усунений повністю (фотоматеріали додаються), згідно п. 7 проведено демонтаж оздоблення з горючих матеріалів і закуплено гіпсокартон для оздоблення фойє (фотоматеріали додаються). Виконання п. 1, 2 у 2021 році просив відтермінувати до наступного фінансового року, так як вони потребують значних фінансових затрат, які не передбачені у 2021 році бюджетом Олешанської сільської ради. Разом з тим 22.06.2021 провідним інспектором ВЗНС Івано-Франківського РУ ГУ ДСНС в Івано-Франківській області проведено огляд пожежного резервуару для забезпечення зовнішнього пожежогасіння будівлі, який повністю заповнений водою (а.с. 32-39).

Розглянувши матеріали адміністративної справи, відзив на позов, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, дослідивши і оцінивши зібрані по справі докази, в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, судом встановлено наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, у період з 17.01.2020 по 17.01.2020 посадовими особами позивача проведено позапланову перевірку Олешанського ліцею Олешанської сільської ради та винесено припис від 17.01.2020 за №5 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (а.с.22-23).

Судом встановлено, що на підставі наказу за №Нс-134/54 від 08.06.2021 та посвідчення на проведення заходу державного нагляду за №56/21-44 від 09.06.2021, у період з 17.06.2021 по 25.06.2021 посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області проведено позапланову перевірку Олешанського ліцею Олешанської сільської ради за адресою: вул. Грушевського, буд. 83, с. Олеша, Івано-Франківський район, Івано-Франківська область щодо додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (а.с.9-13).

За результатами перевірки складено акт №80/21-47 від 22.06.2021, згідно якого серед іншого виявлено такі порушення щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки:

1) не проведено обробку дерев`яних конструкцій горища будівлі вогнезахисними сумішами силами організації, яка має спеціальну ліцензію на виконання даного виду робіт (п. 2.5 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 №1417 (надалі - Правила);

2) не змонтовано систему автоматичної пожежної сигналізації з виведенням сигналу на пульт централізованого спостерігання в приміщеннях (п. 1.2 розділу V Правил);

3) не укомплектовано інвентарем пожежний щит на території, на якому повинно бути розміщено: 3 вогнегасники, 1 ящик з піском, 1 протипожежне покривало або повсті розміром 2x2, гаки - 3 шт. лопати 2 шт., ломи 2 шт., сокири - 2 шт. (п. 3.11 розділу V Правил);

4) не вирішено питання забезпечення зовнішнього пожежогасіння будівлі закладу від водоймища чи резервуару з необхідним постійним запасом води або пожежного гідранту на мережі зовнішнього протипожежного водопроводу (п. 2.1 розділу V Правил);

5) не встановлено на сходових клітках біля евакуаційних виходів світлові показники "Вихід" (п. 2.31 розділу III Правил);

6) не встановлено для виходу на горище люк, виконаний з межею вогнестійкості як для перекриття 3-го типу (п. 2.23 розділу III Правил);

7) допускається використання в коридорах школи та фойє біля виходу з приміщень школи оздоблення з горючих матеріалів (п. 2.17 розділу III Правил).

Вищевказані акт та припис отримані представниками відповідача, про що свідчить їх підпис на даних документах (а.с. 14-23).

Внаслідок невиконання відповідачем вимог припису та акту, позивач звернувся до суду з вимогами про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з таких підстав та мотивів.

Спірні правовідносини регулюються Кодексом цивільного захисту України, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Правилами пожежної безпеки в Україні, які затверджені наказом Міністерством внутрішніх справ України №1417 від 30.12.2014 року та зареєстровані у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за № 252/26697.

Згідно статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» , державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа (частина 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ).

Частиною 7 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Відповідно до частин 8, 11 статті 7 цього ж Закону припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Суд зазначає, що Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерством внутрішніх справ України №1417 від 30.12.2014 року, зареєстровані у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697, є обов`язковими для виконання усіма суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 Розділ І Правил пожежної безпеки в Україні).

Відповідно частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Частиною 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, серед іншого є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

Враховуючи вищенаведені норми суд зазначає, що заходи реагування до суб`єкта господарювання не застосовуються у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису.

З системного аналізу наведених норм слідує, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення об`єктів і надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Суд застосовує у спірних правовідносинах законодавчу дефініцію «порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей» з урахуванням наступного.

Кодекс цивільного захисту України не містить в собі юридичного визначення «конкретних обставин, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей» , переліку відповідних «небезпечних чинників» , «порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки» , наявність яких створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Дана категорія понять є оціночною, у зв`язку з чим трактування «загрози життю та здоров`ю людей» , яка виникає у зв`язку з певним порушенням у сфері пожежної безпеки, повинно визначатися контролюючим органом і судом в кожному конкретному випадку окремо.

Пунктом 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України визначено термін "пожежна безпека", за змістом якого - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Відповідно до пункту 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно з пунктом 26 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечний чинник - це складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

На переконання суду, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей у сфері пожежної безпеки в контексті вищенаведених норм завжди слід пов`язувати з обставинами і небезпечними чинниками, які безпосередньо можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Оскільки згідно чинного законодавства України заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній в обов`язковому порядку повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести не тільки, що виявлені порушення у сфері пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.

Разом з тим, суд приймає до уваги встановлений частиною 1 статті 8 Конституції України принцип верховенства права.

Зокрема, у рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Основоположні права і свободи людини і громадянина закріплені, зокрема, в Першому Протоколі до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 4 листопада 1950 року), що набрала чинності для України з 11 вересня 1997 року та є складовою її правової системи відповідно до вимог статті 9 Конституції України.

Відповідно до статті 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод нікому не може бути відмовлено у праві на освіту.

За змістом абзаців 1-3 статті 53 Конституції України, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Суд зазначає, що Олешанський ліцей Олешанської сільської ради є діючим закладом освіти, в якому відбуваються заняття, тому повна заборона експлуатації школи, обмежить право учнів вказаної гімназії на освіту, так як навчання в ній буде припинено.

З огляду на це, оцінюванню судом підлягає питання, чи є захід реагування співрозмірним до мети його застосування і, чи таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

Метою застосування цього заходу є відвернення ймовірного настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у завданні шкоди життю та здоров`ю людей, але їх настання є вірогідною подією.

У зв`язку з цим, суд вважає обраний позивачем захід реагування таким, що не в повній мірі відповідає критеріям пропорційності, так як зрозумілого обґрунтування застосуванню повного зупинення та заборони експлуатації будівель, споруд і приміщень (окрім виконання робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки) Олешанського ліцею Олешанської сільської ради з врахуванням характеру вчинених порушень, позивачем не наведено і належними доказами не доведено, а отже у суду немає достатніх підстав для висновку, що саме у такий спосіб буде досягнуто справедливого балансу між публічними інтересами та інтересами відповідача.

Зокрема з системного аналізу положення частини 5 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та статей 68, 70 Кодексу цивільного захисту України слідує, що даними правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров`ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

У контексті спірних правовідносин, на переконання суду, загрозу життю та здоров`ю людей створюють такі порушення вимог законодавства, які безпосередньо можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, під час якого мають місце чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (пункт 32 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України).

Саме такі порушення вимагають вжиття виняткових заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Суд враховує, що у даному випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, а можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей виключно у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має маловірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 Кодексу цивільного захисту України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Крім того, судом не встановлено виключних обставин, що зумовлюють необхідність застосування заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації певних будівель, споруд і приміщень.

Водночас суд приймає до уваги наведені відповідачем твердження щодо вжиття ним необхідних заходів, спрямованих на дотримання пожежної безпеки, та усунення порушень, виявлених перевіркою.

Суд також приймає до уваги те, що за період липень-серпень 2021 року відповідачем усунено фактично всі порушення, виявлені під час перевірки, проведеної у період з 17.06.2021 року по 25.06.2021 року.

З метою підтвердження усунення вказаних порушень представник відповідача надав суду фото-докази (а.с.34-39).

Звернення позивача до суду із вимогами про повну заборону експлуатації всіх приміщень відповідача за відсутності повністю укомплектованого пожежного щита, непроведення обробки дерев`яних елементів вогнетривким розчином суб`єктами господарювання, які мають відповідну ліцензію на переконання суду не є належним заходом реагування, який обраний у спірних правовідносинах, оскільки не відповідає балансу між запобіганням загрозі та забезпеченням права осіб на освіту.

За таких обставин суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими і не підлягають задоволенню, оскільки обраний позивачем захід реагування, який має бути застосований судом до відповідача, не відповідає критеріям законності і пропорційності у зв`язку із надлишковим характером способу захисту публічного інтересу, враховуючи усунення відповідачем фактично всіх порушень та вчинення ним дій щодо усунення решта порушень вимог законодавства у сфері протипожежної безпеки, а також особливою важливістю забезпечення права на освіту жителів с. Олешів.

Згідно з ст.139 КАС України судові витрати слід віднести на рахунок позивача.

На підставі статті 129-1 Конституції України, керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи:

позивач - Головне Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (ідентифікаційний код юридичної особи 38555228), вул. Франка, 6, м. Івано-Франківськ, Івано-Франківська область, 76018.

відповідач - Олешанський ліцей Олешанської сільської ради (код ЄДРПОУ 23806504, вул. Грушевського, буд. 83, с. Олеша, Івано-Франківський район, Івано-Франківська область, 78040);

третя особа - Олешанська сільська рада (с. Олеша, Івано-Франківський район, Івано-Франківська область, 78040.

Суддя Микитюк Р.В.