Постанова

від 08.12.2021 по справі 812/1760/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 грудня 2021 року

Київ

справа №812/1760/17

адміністративне провадження № К/9901/50575/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №812/1760/17

за позовом Держгеонадра до приватного підприємства Стінгрей про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21 листопада 2011 року № 5417, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року (суд у складі головуючої судді - Пляшкової К.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Казначеєва Е.Г., суддів: Компанієць І.Д., Ястребової Л.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 21 листопада 2017 року Державна служба геології та надр України (далі - позивач, Держгеонадра) звернулась до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Приватного підприємства "Стінгрей" (далі - відповідач, ПП "Стінгрей") про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21.11.2011 № 5417.

2. В обґрунтування заявлених вимог посилався на те, що відповідач порушив законодавство у сфері надрокористування, оскільки не подав звітність, передбачену Угодою про користування надрами. Отже наявні підстави для анулювання спеціального дозволу від 21.11.2011 року № 5417 на підставі статті 26 Кодексу законів про надра України та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615 (далі - Порядок № 615).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що в ході судового розгляду встановлено відсутність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Суди вказали, що позивачем не було проведено перевірку щодо виконання відповідачем умов спеціального дозволу на користування надрами та додатку до нього, як це передбачено чинним законодавством.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна служба геології та надр України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позов задовольнити.

6. Касаційна скарга аргументована тим, що відповідачем порушено вимоги угоди про умови користування надрами та ст.26 Кодексу України про надра у зв`язку із неподанням звіту відповідної форми статистичної звітності на підтвердження експлуатації корисних копалин за 2015 рік, що є підставою для анулювання спеціального дозволу.

7. Верховний Суд у складі Колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Гриціва М.І., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.Верховний Суд ухвалою від 23 травня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

8. У зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Гриціва М.І. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 812/1760/17 .

9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 липня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду вказаної справи у складі: Стрелець Т. Г. (суддя-доповідач), судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

10. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. ПП "Стінгрей" зареєстроване, як юридична особа 07.10.2005 за № 13921020000000412, у стані припинення не перебуває, місцезнаходження юридичної особи: 93600, Луганська область, Станично-Луганський район, селище міського типу Станиця Луганська, вулиця Барбашова, будинок 38 (а.с.33-36).

12. 21 листопада 2011 року Держгеонадра видано ПП "Стінгрей" спеціальний дозвіл на користування надрами № 5417 на видобування піску на ділянках Юганівська, Камишна, Юганівська-2, придатного для благоустрою, рекультивації і планування, як компонента в`яжучого щільних силікатних бетонів, у межах ділянки Камишна - придатного для дорожнього будівництва, назва родовища: Юганівське родовище ділянки Камишна, Юганівська, Юганівська - 2, місцезнаходження ділянок: Луганська область, Станично-Луганський район Однією з особливих умов дозволу є щорічна звітність ПП "Стінгрей" перед ДНВП "Геоінформ України" згідно з формою 5-гр. Також. У дозволі зазначено, що невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 21.11.2011 № 5417, укладена між Держгеонадра та ПП "Стінгрей".

13. Згідно з пунктом 7.2 розділу 7 Угоди, надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до ДНВП "Геоінформ України" щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності форми 5-гр.

14. ДНВП "Геоінформ України" листом від 26 квітня 2016 року № 02/302-1495 повідомило позивача, що інформація від надрокористувачів Донецької та Луганської областей, зокрема й від ПП "Стінгрей", щодо руху запасів (форма 5-гр) за 2015 рік не надходила.

15. Позивач наказом від 16.08.2016 № 255 зупинив дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеному у додатку до цього наказу, у тому числі дозвіл від 21.11.2011 № 5417 виданий відповідачу.

16. 30 грудня 2016 року Держгеонадра наказом № 505 відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, у зв`язку з наявністю підстав для анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра надрокористувачам, зокрема й ПП "Стінгрей", до 01.02.2017.

17. 16 травня 2017 року в офіційному друкованому виданні "Урядовий кур`єр" № 88 оприлюднено оголошення, яким Держгеонадра повідомила, що у разі незгоди користувачів на припинення права користування надрами, таке право буде припинено в судовому порядку.

Запропоновано в 15-денний строк проінформувати Держгеонадра про згоду/незгоду на припинення права користування надрами щодо спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до переліку.

ПП "Стінгрей" включено до переліку за № 106.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ .

21. За правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

23. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V).

Відповідно до статті 1 Закону № 877-V у цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:

державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;

заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом;

спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.

За приписами статті 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Держгеонадра на час виникнення спірних правовідносин здійснювали державний контроль за геологічним вивченням надр у Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 року № 1294 (далі - Порядок № 1294), який втратив чинність 15.04.2017 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року № 239.

За приписами пункту 5 Порядку № 1294 державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Порядком № 1294 визначено підстави та порядок проведення Держгеонадрами планових та позапланових перевірок надрокористувачів.

Пунктом 15 Порядку № 1294 визначено, що за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.

У разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами (пункт 16 Порядку № 1294).

Аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що Держгеонадра є органом з питань надання дозволу на користування надрами, який у межах своїх повноважень здійснює державний геологічний контроль, зокрема, за дотриманням умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.

Заходами Державного геологічного контролю є проведення планових та позапланових перевірок.

Таким чином, контроль за дотриманням надрокористувачем умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами, як складова державного геологічного контролю, має здійснюватися виключно шляхом проведення планових та позапланових перевірок надрокористувачів.

Будь-яких інших способів реалізації Держгеонадрами своїх контролюючих функцій законодавцем не передбачено.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п. 7.2 статті 7 Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 21.11.2011 №5417, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5417 від 21.11.2011 року, укладеними між Держгеонадрами та ПП Стінгрей , підприємство зобов`язано в установленому порядку подавати до ДНВП Геоінформ України щорічні звіти про рух запасів відповідно до форм державної статистичної звітності форми 5-гр.

У позовній заяві Держгеонадра в якості підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами посилається на пункт 5 статті 26 Кодексу України про надра (невиконання ПП Стінгрей умов спеціального дозволу на користування надрами).

З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на таке.

У відповідності до пункту 22 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 року № 1294 (далі - Порядок №1294) дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр роботи, передбачені дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв`язку із зупиненням дії дозволу.

Згідно з пунктом 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра встановлено, що право користування надрами припиняється у разі використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.

У відповідності до частини другої статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно із пунктом 2 абзацу 5 частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV від 06 вересня 2005 року, дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатись інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Судами попередніх інстанцій встановлено, та матеріалами справи підтверджено, що ПП Стінгрей не виконало перед Державним науково-виробничим підприємством Геоінформ України обов`язку звітувати за 2015 рік про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр, про необхідність подання яких визначено у особливих умовах спеціального дозволу на користування надрами від 21.11.2011 №5417.

Відповідачем не вжито заходів для усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу.

Докази, які б свідчили про те, що ПП Стінгрей повідомило позивача про згоду або незгоду на припинення права користування надрами згідно із спеціальним дозволом на користування надрами, у матеріалах справи відсутні.

Як зазначено вище, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України Про надра , лише за наявності згоди на це користувача надрами.

З огляду на те, що ПП Стінгрей не надало згоду на припинення права користування надрами, наявні підстави для припинення цього права в судовому порядку.

Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ПП Стінгрей не направило позивачу жодної інформації стосовно припинення права користування надрами.

Разом з тим, Верховним Судом у постанові від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Крім того, як встановлено судами, ПП Стінгрей знаходиться в зоні проведення антитерористичної операції, що унеможливило приймання для пересилань поштових відправлень.

Зважаючи на те, що Держгеонадра була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, у офіційному друкованому виданні Урядовий кур`єр опубліковано оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 03.05.2018 у справі №812/1074/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 13 травня 2020 року у справі № 812/829/15.

25. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, дійшли висновку, що передумовою ініціювання Державною службою геології та надр України питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21.11.2011 №5417 мала бути проведена та належним чином задокументована перевірка ПП Стінгрей на предмет виконання підприємством умов спеціального дозволу.

З цього приводу слід зазначити, що висновок Державної служби геології та надр України про порушення ПП Стінгрей умов спеціального дозволу на користування надрами ґрунтується на інформації відносно статистичної звітності, наданої позивачу Державним науково-виробничим підприємством Державний інформаційний геологічний фонд України .

Оскільки обов`язок надання щорічних звітів про рух запасів відповідно до форм державної статистичної звітності 5-гр безпосередньо визначений у особливих умовах спеціального дозволу на користування надрами від 21.11.2011 №5417 , колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що з огляду на надану Державним науково-виробничим підприємством Державний інформаційний геологічний фонд України інформацію про неподання ТОВ Істок відповідної звітності, необов`язково проведення Держгеонадрами додаткової перевірки.

Суд підкреслює, що Угода про умови користування надрами від 21.11.2011 №5417 була погоджена та підписана обома сторонами без будь-яких зауважень. Відповідач був обізнаний про свій обов`язок надавати вчасно статистичні дані до ДНВП Геоінформ України про рух запасів відповідно до форм державної звітності 5-гр та наслідки невиконання статті 7 цієї Угоди.

Протягом тривалого часу з моменту одержання спеціального дозволу на користування надрами ПП Стінгрей належним чином виконувало зазначені вище вимоги, умови Угоди ним не оспорювались і були чинними на час розгляду справи в судах.

Порушення ПП Стінгрей обов`язку звітувати перед Державним науково-виробничим підприємством Геоінформ України за 2015 рік про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр, передбаченого в Угоді про умови користування надрами від 21.11.2011 року, є самостійною підставою для припинення права користування ними шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Судами попередніх інстанцій не встановлено фактів звернення ПП Стінгрей до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України із заявою про настання обставин непереборної сили, як це передбачено статтею 9 Угоди про умови користування надрами від 21.11.2011 року, що є підставою для звільнення від відповідальності за невиконання або неналежне виконання зобов`язань за цією Угодою.

Відтак, позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі суддів палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі №812/1743/17, ухваленій у подібних правовідносинах.

26. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

27. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги Державної служби геології та надр України задовольнити.

28. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року по справі №812/1760/17 - скасувати.

Ухвалити по справі нове рішення. Позовні вимоги Державної служби геології та надр України задовольнити повністю.

Припинити ПП Стінгрей право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21.11.2011 № 5417.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій