Постанова

від 15.11.2021 по справі 280/1995/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 280/1995/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Чабаненко С.В.,

суддів: Чумака С.Ю., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.05.2021 р. в адміністративній справі №280/1995/21 за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любові Сергіївни, Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання дій протиправними, визнання нечинним та скасування припису,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любові Сергіївни , Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просив:

- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охоронною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білозерському, Кам`янсько - Дніпровському районах та м. Енергодар Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любов Сергіївни щодо складання припису№ 37-ДКУ0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності;

- визнати нечинним та скасувати припис № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 17.05.2021 р. у задоволенні позову відмовлено.

Суд дійшов висновку, що наявними у справі доказами підтверджено факт вчинення позивачем порушень земельного законодавства.

Позивач, не погодившись з рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону №963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до змісту статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно з статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

П. 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308 передбачено, що Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Пункт 3 Положення визначено, що завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Запорізької області.

Підпунктом 30 п. 4 Положення про Головне управління зазначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Відповідно до зазначених норм, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідно до Наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 04.02.2021 № 37- ДК зазначено наступне: 1. Здійснити державний нагляд (контроль) за дотримання земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об`єкта перевірки, з кадастровим номером 2321255100:08:012:0006 .

Вказаний наказ було видано Головним управлінням у зв`язку з отриманням звернення Веселівської селищної ради Запорізької області від 02.02.2021 № 05-05-11/0272, згідно якого органом місцевого самоврядування було повідомлено про виявлення факту використання земельних ділянок державної форми власності без правовстановлюючих документів, зокрема, і земельної ділянки площею 3,195 га, кадастровий номер 2321255100:08:012:0006.

Згодом Веселівською селищною радою Запорізької області на адресу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області було надіслано лист від 09.02.2021 № 02-05-11/0386, згідно якого земельну ділянку площею 3,195 га, кадастровий номер 2321255100:08:012:0006, використовує ОСОБА_1 .

12 лютого 2021 року державним інспектором у сфері державного контролю за використання та охоронною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель в Великобілозерському, Кам`янсько - Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонською Любов Сергіївною було проведено перевірку стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства об`єкта перевірки, з кадастровим номером 2321255100:08:012:0006, яка розташована на території Веселівської селищної територіальної громади (за межами населеного пункту) Мелітопольського району (колишнього Веселівського району) Запорізької області

Актом обстеження земельної ділянки від 12.02.2021 № 37-ДК/20/АО/09/01-20 встановлено відсутність документів, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки.

Під час обстеженні земельної ділянки інспектором встановлено, що при візуальному огляді земельної ділянки встановлено, що земельна ділянка піддається поверхневому обробітку ґрунту, ділянка зорана.

Згідно висновку акту перевірки дотримання вимог земельного інспектором, зазначено, що земельна ділянка площею 3,1950 га з кадастровим номером 2321255100:08:012:0006, яка розташована на території смт. Веселе Мелітопольського району (колишнього Веселівського району) Запорізької області використовується гр. ОСОБА_1 без правовстановлюючих документів.

22.02.2021 позивач поштою отримав копію протоколу про адміністративне правопорушення № З7-ДК/0014П/07/01 /-21 від 12.02.2021 та повідомлення про розгляд справи про адміністративне правопорушення від 16.02.2021 за вих. № 31-8-0.47-254/90-21.

17.02.2021 № 37-ДК/0015По/08/01/-21 контролюючим органом була прийнята постанова про накладення адміністративного стягнення за ст.53-1 КУпАП та складений розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

17.02.2021 державним інспектором було складено припис № 37- ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021, відповідно до якого позивача у 30-денний термін зобов`язано повідомити про вжиті заходи щодо усунення виявлених порушень вимог чинного земельного законодавства, а саме до 19.03.2021.

Дії відповідача в частині внесення припису та безпосередньо сам припис, як індивідуально-правовий акт є предметом оскарження у даній справі.

Щодо вимоги визнати нечинним та скасувати припис № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, колегія суддів зазначає наступне.

За змістом ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (ч. 1 ст. 124 ЗК України).

Пунктом "б" частини 1 статті 211 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

Контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України (стаття 187 Земельного кодексу України).

Згідно з частиною першою статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до матеріалів справи, за результатами проведеної перевірки, встановлено порушення позивачем вимог ст. 211 Земельного кодексу України, у частині використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

Відповідно до статті 10 Закону №963-IV, до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС України).

Відтак, припис - це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а відтак, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані.

Разом з тим, спірний припис містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу припису, такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а відтак, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" припису передбачає його обґрунтованість.

У даній справі зміст спірного припису, який є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для адресата, полягає в тому, щоб "усунути порушення вимог земельного законодавства", встановлені уповноваженою особою. Додатково про обов`язковий характер даного припису свідчить застереження в ньому про те, що його невиконання є підставою для притягнення до адміністративної відповідальності.

Зазначивши у приписі про необхідність усунути порушення вимог земельного законодавства відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушення вимог законодавства.

З аналізу змісту припису № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності як акта індивідуальної дії видно, що такий винесений з порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим, а отже позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

В свою чергу суд першої інстанції зазначені обставини не дослідв.

Обов`язковість наявності у приписі виданому суб`єктом владних повноважень переліку заходів, які необхідно здійснити для припинення порушення законодавства, усунення його наслідків, строк їх виконання по кожному із заходів висвітлена у постановах ВС/КАС у справі №804/7878/14 від 18.12.2018, та справі № 806/1723/18 від 17.09.2019.

Щодо, позовної вимоги про - визнання протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охоронною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білозерському, Кам`янсько - Дніпровському районах та м. Енергодар Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любов Сергіївни щодо складання припису№ 37-ДКУ0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, колегія суддів вважає зазначити наступне.

Як вже було зазначено вище, згідно з статтею 188 Земельного кодексу України, Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, ст. ст. 4-6, 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель покладено на відповідача.

Таким чином, суд першої інстанцій при прийнятті рішення правильно виходив з того, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючого органу як суб`єктом владних повноважень.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідач як суб`єкт владних повноважень при реалізації владних управлінських функцій зобов`язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Неправомірність дій контролюючого органу при проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставою позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

Враховуючи те, що позовна вимога про визнання протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охоронною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білозерському, Кам`янсько - Дніпровському районах та м. Енергодар Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любов Сергіївни щодо складання припису№ 37-ДКУ0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки не може призвести до відновлення порушеного права позивача, то в цій частині позовних вимог слід відмовити.

Крім того, протиправності дій під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель з боку відповідача не встановлено.

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково, рішення суду першої інстанції відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання нечинним та скасування припису № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, скасувати, оскільки останнє не відповідає приведеним вище положенням діючого законодавства, та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування приписи № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 року задовольнити. В іншій частині у задоволені апеляційної скарги відмовити та рішення суду у цій частині залишити без змін.

Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.05.2021 р. року у справі №280/1995/21 в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання нечинним та скасування припису № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, скасувати.

Прийняти в цій частині нове судове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Македонської Любові Сергіївни , Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання нечинним та скасування припису № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, - задовольнити.

Визнати нечинним та скасувати припис № 37-ДК/0016Пр/03/01/-21 від 17.02.2021 про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.05.2021 р. року у справі №280/1995/21 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України касаційному оскарженню не підлягає за виключенням випадків, встановлених цим пунктом.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак

суддя І.В. Юрко