Постанова

від 08.02.2022 по справі 160/1040/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2022 року

м. Київ

справа №160/1040/19

адміністративне провадження № К/9901/24656/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Приватного підприємства Багатопрофільна приватна фірма "СОК" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі: Божко Л.А., Баранник Н.П., Дурасової Ю.В.) від 03.07.2019 у справі за позовом Приватного підприємства Багатопрофільна приватна фірма "СОК" до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Верхньодніпровському, Криничанському, П`ятихатському районах та місті Кам`янське Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області Тютюнника Олександра Васильовича, третя особа - Дніпровська міська рада, про визнання протиправними дій та визнання незаконним наказу, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2018 року Приватне підприємство Багатопрофільна приватна фірма "СОК" (далі - підприємство, позивач) звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області- головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Верхньодніпровському, Криничанському, П`ятихатському районах та місті Кам`янське Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області Тютюнника Олександра Васильовича, в якому просило:

- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області- головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Верхньодніпровському, Криничанському, П`ятихатському районах та місті Кам`янське Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області Тютюнника Олександра Васильовича з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою Приватного підприємства Багатопрофільна фірма "СОК", про що складено акт перевірки № 95-ДК/165/АП/09/01/-18 від 20.03.2018; визнати незаконним наказ ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області 22.02.2018 № 95 ДК.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем проведено перевірку використання земельних ділянок підприємством без відповідного погодження Державної регуляторної служби, що свідчить про незаконність прийняття Наказу про проведення перевірки ПП БПФ СОК від 22.02.2018 №95-ДК. На думку позивача, перевірка дотримання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель проведена ГУ Держгеокадастр у Дніпропетровській області із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування актів, складених за наслідками такої перевірки.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою Приватного підприємства Багатопрофільна фірма "СОК", про що складено акт перевірки № 95-ДК/165/АП/09/01/-18 від 20.03.2018. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 скасовано в частині задоволених позовних вимог Приватного підприємства Багатопрофільна приватна фірма "СОК" про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою Приватного підприємства Багатопрофільна фірма "СОК", про що складено акт перевірки №95-ДК/165/АП/09/01/-18 від 20.03.2018 та прийнято в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції не врахував, що перевірка проведена в порушення вимог Законів України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.

У відповіді на відзив скаржник наголошував, що відповідач жодним чином не спростував доводи касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 29.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами, 16.02.2018 на адресу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області надійшло звернення Комітету по боротьби з корупцією та організованою злочинністю ВГО СГОУ "Народна рада" з проханням провести перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні ПП БПФ "СОК" земельних ділянок по вул. Набережна Перемоги, 3 м. Дніпро, які передані у постійне користування на підставі рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради народних депутатів № 1681 від 16.10.1997.

На підставі зазначеного звернення, Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області 22.02.2018 видано Наказ № 95-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельних ділянок з кадастровими номерами 1210100000:03:305:0012, 1210100000:03:305:0013, 1210100000:03:305:0014.

20.03.2018 на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області №95-ДК від 22.02.2018, відповідно до вимог статтей 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Верхньодніпровському, Криничанському, П`ятихатському районах та місті Кам`янське Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області Тютюнником Олександром Засильовичем здійснено перевірку земельних ділянок - кадастрові номери 1210100000:03:305:0012, 1210100000:03:305:0013, 1210100000:03:305:0014 за адресою: місто Дніпро, вулиця Набережна Перемоги, 3, які рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради №1681 від 16.10.1997 надані в постійне користування Приватному підприємству "Багатопрофільній приватній фірмі "СОК" для обслуговування спортивно-оздоровчого комплексу.

За результатами проведеної перевірки 20.03.2018 складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 95-ДК/165/АП/09/01/-18.

Під час проведення перевірки відповідачами були виявлені порушення п. "а" ч. 1 ст. 96 Земельного кодексу України, тобто використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що проведена перевірка з питання дотримання вимог земельного законодавства є протиправною та такою, що не відповідає вимогам ст.ст.9,10 Закону №963 та ст.ст. 6, 7 Закону №877.

Скасовуючи таке судове рішення колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до спірних правовідносин застосуванню не підлягає, оскільки об`єктом перевірки є земельна ділянка, а предмет перевірки законність її використання. При цьому, суб`єктом перевірки не було Приватне підприємство Багатопрофільна приватна фірма "СОК", а предметом - його господарська діяльність.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно із частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Так, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 за №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 указаного Закону, об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок (ст. 9 Закону №963-IV).

Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є безпосереднім обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

Так, статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Указаним Законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Таким чином, особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі №877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Враховуючи те, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18 та у постанові від 27.02.2020 у справі 818/1512/17.

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними дій ГУ Держгеокадастру в Дніпропетровській області.

Не дають підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства Багатопрофільна приватна фірма "СОК" залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: А. І. Рибачук

С. Г. Стеценко