Рішення

від 09.05.2022 по справі 120/17971/21-а

ВІННИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

10 травня 2022 р. Справа № 120/17971/21-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Чернюк Алли Юріївни, розглянувши у письмовому проваджені в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вінницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вінницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю прийнятого рішення міською радою, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 0520680800:01:001:0084, з підстав того, що запитувана земельна ділянка не відповідає намірам вимогам містобудівної документації, а саме схемі планування території Вінницького району Вінницької області (територія громадської забудови).

11.01.2022 року на адресу суду від позивача надійшло клопотання про розгляд справи у відкритому судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою суду від 17.01.2022 року клопотання позивача про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін залишено без задоволення.

25.01.2022 року на адресу суду від позивача надійшли письмові пояснення, відповідно до яких остання підтримує доводи позовної заяви. Крім іншого, у вказаному поясненні позивачка просить суд викликати сторін в судове засідання для надання пояснень.

З приводу розгляду справи у відкритому судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін суд зазначає, що вказане питання вирішувалось судом, про що зазначено в ухвалі суду від 17.01.2022 року.

Відповідачем надано відзив на адміністративний позов, яким заперечує щодо заявлених позовних вимог та просить відмовити у задоволенні позовних вимог. Зокрема у відзиві зазначено, що відповідно до схеми планування території Вінницького району Вінницької області ділянка щодо якої звернулась позивач є територією (землями) громадської забудови, які використовуються для потреб с. Великі Крушлинці, що не дає можливості відвести ділянку під цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства.

Дослідивши матеріали справи судом встановлено, що ОСОБА_1 звернулась із клопотанням до Вінницької міської ради, яким просила надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, за рахунок земельної ділянки комунальної власності, яка розташована у с. Великі Крушлинці, кадастровий номер 0520680800:01:001:0084.

Рішенням 14 сесії 8 скликання Вінницької міської ради від 26.11.2021 року № 682 позивачу відмовлено у наданні такого дозволу у зв`язку з невідповідністю намірів вимогам містобудівної документації, а саме схемі планування території Вінницького району Вінницької області (територія громадської забудови).

Не погоджуючись з прийнятим рішенням міською радою, позивач звернулась в суд з цим адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку рішенню міської ради, що оскаржується, суд зважає на таке.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Положеннями частини 1 статті 3 Земельного кодексу України встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини 2 статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим (стаття 18 Земельного кодексу України).

Конкретні категорії земель визначені у частині 1 статті 19 Земельного кодексу України, до яких зокрема належать землі житлової та громадської забудови.

Як зазначено у статті 40 Земельного кодексу України, громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.

Згідно з пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектара.

Водночас, порядок набуття відповідного права визначається главою 19 розділу IV Земельного кодексу України.

Відповідно до частини 2 статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування та порядок надання земельних ділянок комунальної власності у користування передбачені статтями 118, 122 та 123 Земельного кодексу України.

Зокрема, частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Із аналізу вищезазначених положень слідує, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Разом із тим, зі змісту рішення міської ради, що оскаржується, слідує, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, за рахунок земельної ділянки комунальної власності, яка розташована у с. Великі Крушлинці, кадастровий номер 0520680800:01:001:0084 у зв`язку з невідповідністю намірів вимогам містобудівної документації (територія громадської забудови).

У відзиві на позов відповідач конкретизував підставу відмови позивачеві у наданні відповідного дозволу. Так, відповідач зазначив, що відповідно до схеми планування території Вінницького району Вінницької області ділянка щодо якої звернулась позивач є територією (землями) громадської забудови, які використовуються для потреб с. Великі Крушлинці, що не дає можливості відвести ділянку під цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства.

Визначаючись з приводу того, чи обґрунтовано відповідачем відмовлено позивачу у наданні відповідного дозволу, суд враховує наступне.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної документації".

Так, у статті 1 цього Закону наведені визначення, зокрема, генерального плану населеного пункту та плану зонування території (зонінг).

Під генеральним планом населеного пункту розуміється містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону об`єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об`ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об`єктів будівництва, що визначаються у населених пунктах, відповідно до меж населених пунктів, їх функціональних зон (сельбищної, промислової тощо), житлових районів, мікрорайонів (кварталів), приміських зон відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частиною 1 статті 17 Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Приписами статті 18 Закону передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Водночас, статтею 38 ЗК України визначено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

Системний аналіз наведених положень дає підстави для висновків, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою. Водночас забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого містобудівною документацією на місцевому рівні, що визначено статтею 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Такий висновок узгоджується із судовою практикою Верховного Суду (зокрема, такі висновки викладені у постановах від 23.02.2019 року у справі № 813/2946/17, від 15.07.2020 року у справі № 826/1419/18, від 31.05.2021 року у справі № 826/1581/18).

Так, при дослідженні долученого відповідачем графічного матеріалу, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, встановлено, що ділянка кадастровий номер 0520680800:01:001:0084, загальною площею 10,2186 га розташована на території для ведення товарного с/г виробництва, а саме (паї).

Отже, обмежень щодо використання бажаної для позивача земельної ділянки для ведення особисто селянського користування судом не встановлено. Більше того, перелік переважних і допустимих видів використання земельних ділянок відповідно до функціональних типів територій - територіально-планувальних зон, відповідає цільовому призначенню з яким позивач звернулась до Вінницької міської ради.

Таким чином, суд приходить до переконання, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, а є лише одним із етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.

Аналогічна правова позиція міститься у висновках Касаційного адміністративного суду в складі Верховного суду від 23.01.2020 року у справі № 0840/2979/18.

З врахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що рішення Вінницької міської ради від 26.11.2021 року № 682, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є протиправним та підлягає скасуванню.

Щодо вимоги про зобов`язання відповідача прийняти рішення, яким надати дозвіл на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 , суд зазначає наступне. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Виходячи із обставин цієї справи, суд враховує, що оскаржуване позивачем рішення не містить повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва.

Такі недоліки у діяльності відповідача, окрім того, що вказують на протиправність рішення, перешкоджають суду надати оцінку дотриманню усіх передбачених нормами статті 118 Земельного кодексу України умов для прийняття рішення про надання дозволу.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених Законом підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов необхідних для видачі дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.

Відповідно до абзацу 2 частини 4 статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За таких обставин суд вважає, що позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню у спосіб зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Визначаючись щодо розподілу судових витрат суд виходив з того, що розподіл судових витрат здійснюється відповідно до вимог частини 3 статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Разом з тим слід вказати, що пунктом 3 частини другої статті 4 Закону України "Про судовий збір" визначено, що ставка судового збору за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру, який подано фізичною особою складає 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб..

Відповідно Постанови пленуму Вищого адміністративного суду України від 05.02.2016 року № 2, при визначенні кількості вимог немайнового характеру вимогу про визнання протиправними акта, дії чи бездіяльності як передумова для застосування інших способів захисту порушеного права (скасувати або визнати нечинним рішення чи окремі його положення, зобов`язати прийняти рішення, вчинити дії чи утриматися від їх вчинення тощо) як наслідків протиправності акта, дій чи бездіяльності слід вважати однією вимогою.

Тобто, не дивлячись на те, що позивачем, згідно квитанції про сплату судового збору здійснено платіж за вказаним призначенням в сумі 1820,00 грн., зміст позовних вимог дає підстави кваліфікувати їх як одну вимогу немайнового характеру та похідну від неї вимогу зобов`язального характеру, а відтак, розмір судового збору має становити 908 грн., однак, в даному випадку, виходячи з часткового задоволення позовних вимог підлягає стягненню 496,20 грн. на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

В той же час, інша частина коштів, а саме 912 грн., може бути повернута позивачу, як надмірно/помилково сплачені кошти, в порядку визначеному "Порядком повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до державного та місцевих бюджетів", затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 03.09.2013 року № 787.

Керуючись статтями 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Вінницької міської ради від 26.11.2021 року № 682, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 0520680800:01:001:0084.

Зобов`язати Вінницьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 0520680800:01:001:0084.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 понесенні витрати на оплату судового збору у розмірі 454 грн., за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької міської ради.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 )

Відповідач: Вінницька міська рада (вул. Соборна, 59, м. Вінниця, код ЄДРПОУ 25512617)

Суддя Чернюк Алла Юріївна