Постанова

від 10.05.2022 по справі 420/24465/21

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 травня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/24465/21Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого:Градовського Ю.М.

суддів:Танасогло Т.М.,

Шеметенко Л.П.

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Арцизької міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Арцизької міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2021р. ОСОБА_1 звернулась в суд із адміністративним позовом до Арцизької міської ради, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Арцизької міської ради №798-VIII від 17.09.2021р. «Про відхилення проекту рішення Арцизької міської ради «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності території на Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів)»;

- зобов`язати Арцизьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р., надавши їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,7112 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), земельної ділянки 3 кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6199 га, одночасно надавши рішення на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що 30.08.2021р. вона звернулась до Арцизької міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 17112 га.

Однак, рішенням Арцизької міської ради №798-VIII від 17.09.2021р. у задоволенні вказаної заяви відмовлено.

Позивачка вважає таке рішення про відмову протиправним та незаконним, оскільки підстави для відмови не відповідають нормам Земельного кодексу України, у зв`язку із чим звернулась до суду із відповідним позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Арцизької міської ради №798-VIII від 17.09.2021р. «Про відхилення проекту рішення Арцизької міської ради «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності території на Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів)».

Зобов`язано Арцизьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р., надавши їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,7112 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), земельної ділянки 3 кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6199 га, одночасно надавши рішення на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, з урахуванням окреслених у судовому рішенні висновків.

Стягнуто з Арцизької міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати по сплаті судового збору у сумі 908грн., а також суму витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 1 500грн..

В апеляційній скарзі Арцизька міська рада, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Сторони були сповіщені про час і місце розгляду справи у встановленому законом порядку.

Проте, Указом Президента України за №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», який затверджений Верховною Радою України, з 5:30год. 24.02.2022р. по всій території України запроваджено воєнний стан.

З урахуванням вказаного та належного сповіщення сторін, судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Окрім того, вказане узгоджується з рішенням Європейського суду з прав людини від 8.11.2005р. у справі Смірнов проти України, відповідно до якого в силу вимог ч.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, обов`язок швидкого здійснення правосуддя покладається, в першу чергу, на відповідні державні судові органи. Розумність тривалості судового провадження оцінюється в залежності від обставин справи та з огляду на складність справи, поведінки сторін, предмету спору. Нездатність суду об`єктивно протидіяти недобросовісно створюваним учасниками справи перепонам для руху справи, є порушенням ч.1 ст.6 даної Конвенції.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про скасування рішення суду в частині повторного розгляду клопотання із наданням дозволу на розробку проекту землеустрою та ухвалення в цій частині нового рішення про зобов`язання повторно розглянути заяву, з наступних підстав.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Задовольняючи адміністративний позов в частині визнання протиправним рішення Арцизької міської ради №798-VIII від 17.09.2021р., суд першої інстанції виходив з того, що рішення про відмову прийняте з порушенням норм чинного законодавства, оскільки не містить належних мотивів та причин такої відмови, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України.

Що стосується позовних вимог щодо зобов`язання Арцизької міської ради повторно розглянути клопотання, надавши дозвіл на розрубку проекту землеустрою, то суд першої інстанції вважав, що належним способом захисту у даній справі є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Проте, з таким висновком суду першої інстанції не може погодитись судова колегія, оскільки вказаного висновку суд дійшов без належного з`ясування обставин по справі, перевірки доказів, у зв`язку чим допустив невірне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

За правилами ст.242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судова колегія вважає, що вказані порушення норм права призвели до неправильного вирішення справи по суті, а тому апеляційний суд на підставі ст.315 КАС України, рішення суду скасовує частково та приймає у відповідній частині нову постанову, з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 30.08.2021р. ОСОБА_1 звернулась до Арцизької міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,7112 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Виноградівської міської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), з земельної ділянки кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6199 га, одночасно подавши клопотання на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

До вказаного клопотання ОСОБА_1 додано:

- графічний матеріал, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки - викопіювання з матеріалів публічної кадастрової карти України з розміщення території Виноградівської сільської ради з нанесенням земельної ділянки площею 1,7112 га для ведення особистого селянського господарства з земельної ділянки кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6109 га від 13.08.2021 року;

- копія паспорта та коду заявника.

17.09.2021р. Арцизькою міською радою прийнято Рішення №798-VIII, яким у задоволенні вказаного клопотання відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, ОСОБА_1 звернулась до суду із даним позовом.

Перевіряючи правомірність та законність оскаржуваного рішення, з урахуванням підстав, за якими позивачка пов`язує його незаконність та протиправність в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія виходить з наступного.

Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст.118, 122, 123 ЗК України.

Положеннями ч.7 ст.118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного суду від 27 лютого 2018р. у справі за №545/808/17 та від 7 лютого 2019р. у справі за №814/702/17.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Як вбачається із оскаржуваного рішення №798-VIII від 17.09.2021р., що міською радою не зазначено визначених ЗК України підстав для відмови у наданні дозволу, а відмовлено у зв`язку із тим, що відповідний проект рішення не отримав необхідну кількість голосів підтримки, а саме не менше як дві третини голосів депутатів від загального складу ради.

Судова колегія зазначає, що вказані вище обставини не є необхідними підставами для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у розумінні ст.118 ЗК України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

З урахуванням наведеного, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що відмовляючи в наданні дозволу, відповідач діяв протиправно.

Що стосується позовних вимог щодо зобов`язання Арцизької міської ради повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р., надавши їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,7112 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), земельної ділянки 3 кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6199 га, одночасно надавши рішення на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, з урахуванням висновків суду, то колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У даній справі, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні регламентовано ч.7 ст.118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Такий висновок суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 5 березня 2019р. у справі №2040/6320/18.

Разом з тим, у спірних правовідносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки не надав оцінки поданим документам, прийнявши рішення «Про відхилення проекту рішення Арцизької міської ради «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності території на Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів)», при цьому в самому рішенні не навів мотивованих доводів, передбачених чинним законодавством, щодо відмови.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що така підстава прийняття оскаржуваного рішення, як не отримання необхідної кількості голосів на підтримку, не є такою, яка передбачена ст.118 ЗК України та містить у собі оцінки поданої заяви та доданих до неї документів, а тому оскаржуване рішення є протиправним та незаконним.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за ст.13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні ст.13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Частиною 4 ст.245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п.4 ч.2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Згідно з ч.2 ст.9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У даному випадку, на думку суду апеляційної інстанції, належним та достатнім способом захисту позивачки у спірних правовідносинах є зобов`язання Арцизької міської ради повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р..

Виходячи з наведеного, судова колегія вважає, що рішення суду в частині зобов`язання повторно розглянути клопотання, надавши дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення селянського господарства не можливо вважати законним та обґрунтованим, а тому воно підлягає скасуванню з ухваленням в цій частині нової постанови.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246, 311, 315, 317 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Арцизької сільської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022р. в частині зобов`язання Арцизьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р., надавши їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,7112 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Виноградівської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), земельної ділянки 3 кадастровий номер 5120480700:01:002:0390 площею 3,6199 га, одночасно надавши рішення на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, з урахуванням окреслених у судовому рішенні висновків скасувати.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою зобов`язати Арцизьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31.08.2021р., з урахуванням висновків суду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків встановлених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий:Ю.М. Градовський

Судді:Т.М. Танасогло

Л.П. Шеметенко