Рішення

від 15.05.2022 по справі 380/6940/21

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа № 380/6940/21

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2022 року місто Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої - судді Мричко Н.І.,

за участі секретаря судового засідання Максимович А.Я.,

представника позивача Докторевича Р.А.,

представника відповідача Бойко Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» до Західного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача товариство з обмеженою відповідальністю «Економбуд-ЛВ» про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, -

встановив:

до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» код ЄДРПОУ 13802089, місцезнаходження: 82400, Львівська обл., м. Стрий, вул. Ольги Басараб, буд. 15 (далі - позивач) до Західного офісу Держаудитслужби код ЄДРПОУ 40479801, місцезнаходження: 79000, м. Львів, вул.Костюшка, 8 (далі - відповідач), в якій позивач просить:

- визнати протиправними дії Західного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії комунального некомерційного підприємства Стрийської районної ради «Стрийська центральна районна лікарня», складання за її результатами акта № 06-24/3 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального некомерційного підприємства Стрийської районної ради «Стрийська центральна районна лікарня» за період з 01.03.2020 по 31.01.2021 від 04.02.2021 та виставлення вимоги щодо усунення порушень законодавства №131306-14/2150-2021 від 25.03.2021, в частині питань:

перевірки публічних закупівель на реалізацію проекту «Капітальний ремонт Відділення невідкладної (екстреної) медичної допомоги комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» по вул. О.Басараб у м. Стрий Львівської області»;

ревізії використання коштів на реалізацію проекту «Капітальний ремонт Відділення невідкладної (екстреної) медичної допомоги комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» по вул. О.Басараб у м. Стрий Львівської області»;

розгляду звернень депутата ОСОБА_1 та Слідчого управління ГУ НП у Львівській області;

- визнати протиправною та скасувати вимогу щодо усунення порушень законодавства № 131306-14/2150-2021 від 25.03.2021 в частині використання коштів на реалізацію проекту «Капітальний ремонт Відділення невідкладної (екстреної) медичної допомоги комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» по вул. О.Басараб у м. Стрий Львівської області», зокрема:

- зобов`язання вжити заходів щодо усунення фінансових порушень на загальну суму 1627,0 тис. грн, які включають: 321,0 тис. грн завищених обсягів виконаних робіт, 1306,0 тис. грн включених до актів приймання-передачі виконаних робіт матеріалів та робіт, що не передбачені кошторисом;

- зобов`язання вжити управлінські рішення у зв`язку із неефективними витратами бюджетних коштів в сумі 1045,5 тис. грн на закупівлю світильників.

Ухвалою від 29.04.2021 суддя прийняла позовну заяву до розгляду й відкрила провадження у справі.

Ухвалою суду від 23.09.2021, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача товариство з обмеженою відповідальністю «Економбуд-ЛВ» (далі третя особа).

Ухвалою від 29.12.2021 суд закрив підготовче провадження та призначив справу до судового розгляду по суті.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач здійснив ревізію позивача з питань, не визначених планом заходів. Більше того, відповідач здійснив таку ревізію з питань, не визначених програмою ревізії. Позивач зазначає про відсутність підстав для проведення ревізії. Відповідач виставив позивачу вимогу про усунення порушень, яких не існувало на час завершення перевірки та прийняття оскарженої вимоги. Безпідставним позивач вважає твердження відповідача відображене в акті ревізії та в оскарженій вимозі про здійснення позивачем неефективних витрат бюджетних коштів, в сумі 1045,5 тис. грн на закупівлю товарів і послуг, та ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, в частині регулювання господарських зобов`язань при твердій договірній ціні.

17.06.2021 представник відповідача подав до суду відзив на позовну заяву, в якому проти позовних вимог заперечив. Відзив обґрунтований тим, що з позову не видно як саме відповідач порушив права чи обов`язки позивача. Представник відповідача з посиланням на позицію Верховного Суду вказав, що лише за позовом органу державного фінансового контролю відшкодовуються збитки, а відтак перевіряється правильність їх обчислення під час розгляду такого позову, при цьому під обчисленням розуміються не тільки розрахунки, але і підстава визначення цих збитків. Зважаючи на те, що збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю чи господарюючого суб`єкта, правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

28.10.2021 представник третьої особи подав до суду пояснення, в яких зазначив, що відповідач виставив вимогу про усунення порушень, яких станом на момент завершення ревізії не існувало або які були усунуті. Представник третьої особи також додав, що за умови існування між сторонами договірних правовідносин, виявлені органом порушення не впливають на умови укладених між сторонами договорів і не можуть їх змінювати.

У додаткових поясненнях від 28.10.2021 представник відповідача вказав ті ж аргументи, що й у відзиві на позовну заяву.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав. Просив суд позов задовольнити повністю.

У судовому засіданні представник відповідача проти позовних вимог заперечила. Просила суд у задоволенні позову відмовити повністю.

У судове засідання тертя особа явку представника не забезпечила, належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи.

Заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Відповідно до плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2021 року та на підставі направлень, виданих начальником Західного офісу Держаудитслужби від 01.02.2021 № № 78, 79 посадовими особами Західного офісу Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» за період з 01.03.2020 по 31.01.2021, за результатами чого складено акт від 04.02.2021 № 06-24/3 (далі Акт ревізії).

Позивач подав відповідачу письмові заперечення (зауваження) від 12.03.2021 до Акта ревізії, які згідно з висновком відповідача від 25.03.2021 не прийняті.

На підставі Акта ревізії відповідач пред`явив позивачу вимогу щодо усунення порушень законодавства від 25.03.2021 № 131306-14/2150-2021 (далі оскаржена вимога), в якій зазначено, що за результатами проведеної ревізії виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат - 1744,4 тис. гривень та неефективних (непродуктивних) витрат - 1045,5 тис. гривень. На даний час вжитими заходами забезпечено усунення порушень що призвели до втрат - 410,6 тис. гривень.

У такій вимозі описано, що проведеною ревізією використання коштів на реалізацію проекту «Капітальний ремонт Відділення невідкладної (екстреної) медичної допомоги КНП «Стрийська ЦРЛ» по вул. О. Басараб у м. Стрий Львівської області» виявлено незаконних витрат на загальну суму 1627,0 тис. грн. Так, в ході ревізії проведено порівняння окремих позицій локальних кошторисів, з актами приймання виконаних будівельний робіт ф. КБ-2в за грудень» 2020 року, яким встановлено, що ТзОВ «ЕКОНОМБУД-ЛВ» включено роботи та матеріали, що не передбачені кошторисом на загальну суму 1306,0 тис. грн, чим порушено вимоги пункту 6.3.2.2 «Правила визначення вартості будівництва в Україні» ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 та Закону України від 19.04.2020 №922 «Про публічні закупівлі» Вказані порушення відповідно до статті 22 Цивільного кодексу України та статей 224, 225 Господарського кодексу України є збитками, нанесеними КНП «Стрийська ЦРЛ» та бюджетам відповідного рівня.

Також в порушення вимог Закону України від 30.03.2020 №540-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVІD-19)» та постанови Кабінету Міністрів України від 20.03.2020 №224, КНП Стрийської районної ради «Стрийська ЦРЛ» зайво сплачено ПДВ в загальній сумі 28,4 тис. грн. Вказане порушення усунено в сумі 0,7 тис. грн шляхом повернення коштів. Вказане порушення відповідно до статті 22 Цивільного кодексу України та статей 224, 225 Господарського кодексу України є збитками, нанесеними КНП «Стрийська ЦРЛ» та бюджету відповідного рівня.

Внаслідок не прийняття належних управлінських рішень директором КНП Стрийської районної ради «Стрийська ЦРЛ» щодо дослідження ринку цін на закупівлю світильників для підписання договору на роботи по об`єкту «Капітальний ремонт Відділення невідкладної (екстреної) медичної допомоги КНП «Стрийська ЦРЛ» по вул. О. Басараб, 15 у м. Стрий Львівської області» підприємством закуплено світильники по цінах вищих ніж середньоринкові, що призвело до неефективних (непродуктивних) витрат бюджетних коштів на загальну суму 1045,5 тис. грн.

У такій вимозі вказано, що Західний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів.

Вважаючи дії відповідача щодо проведення ревізії та вимогу щодо усунення порушень законодавства протиправними, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

При вирішенні спору по суті суд виходив з такого.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до статті 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Частиною другою статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Положення про Державну аудиторську службу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі Положення № 43), у підпункті 9 пункту 4 передбачає, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно з пунктом 41 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550) після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об`єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган державного фінансового контролю не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об`єкту контролю другий примірник акта ревізії.

Пунктом 46 Порядку №550 передбачено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

У відповідності до пункту 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Як встановив суд, в оскарженій вимозі відповідачем, з посиланням на норми законодавства, перераховані виявлені в ході ревізії порушення, а також зазначені суми зайво використаних коштів, які є збитками, нанесеними КНП «Стрийська ЦРЛ» та бюджету відповідного рівня.

Відповідач вимагав усунути виявлені порушення законодавства та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення ревізії та зі змістом вимоги, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Аналіз пунктів 7, 13 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4 Положення №43, пунктів 45, 46, 50 Порядку №550, дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, є обов`язковою для виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова вимога письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.

Таким чином, в органу державного фінансового контролю наявне право виставляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Суд при розгляді справи враховує висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах від 02.07.2019 у справі №826/2525/15, від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 11.12.2019 у справі №160/641/19.

Разом з тим, доводи позивача про те, що висновки відповідача в частині зайво використаних коштів державного бюджету суперечать чинному законодавству, а також про те, що відповідач здійснив ревізію позивача з питань, не визначених планом заходів та з питань, не визначених програмою ревізії, є доводами щодо суті порушень, виявлених під час проведення ревізії, а тому не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі. Крім цього, підставам для проведення ревізії з окремих питань, з якими позивач не погоджується, може бути надано оцінку при розгляді справи за позовом про відшкодування збитків.

Суд при розгляді справи враховує висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові від 28.12.2021 у справі №420/5135/18.

Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправними дій відповідача щодо проведення ревізії та визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення порушень законодавства.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами статті 78 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити повністю.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати між сторонами не розподіляються.

Керуючись статтями 2, 6, 8-10, 13, 14, 72-76, 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

у задоволенні адміністративного позову комунального некомерційного підприємства Стрийської міської ради «Стрийська центральна районна лікарня» до Західного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача товариство з обмеженою відповідальністю «Економбуд-ЛВ» про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, - відмовити повністю.

Судові витрати між сторонами не розподіляються.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення суду.

Повне рішення суду складене 20 травня 2022 року.

Суддя Мричко Н.І.