Постанова

від 07.06.2022 по справі 826/6638/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року

м. Київ

справа №826/6638/18

адміністративне провадження № К/9901/67928/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.07.2018 (головуючий суддя Патратій О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2018 (головуючий суддя Мєзєнцев Є.І., судді Чаку Є.В., Шелест С.Б.)

у справі №826/6638/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Н.В.ІНВЕСТ»

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Н.В.ІНВЕСТ" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про:

- визнання протиправним та скасування рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затверджене наказом від 05.03.2018 № 180 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень;

- зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) скласти та надати ТОВ «Н.В.ІНВЕСТ» містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки площею 0,0601 га, кадастровий номер - 8000000000:72:063:0011, вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування медичного центру зі знесенням існуючого нежитлового будинку, яка розташована по вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2018, позов задоволено.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1. 20.10.2017 між ТОВ «Н.В. ІНВЕСТ» та Київською міською радою було укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого Орендодавець на підставі рішень Київської міської ради від 06.07.2017 №576/2819 за актом приймання-передачі передає, а Орендар приймає в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку (далі - об`єкт оренди або земельна ділянка), визначену цим Договором. Об`єктом оренди, відповідно до цього Договору, є земельна ділянка площею 0,0601 га, розташована за адресою: вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва, за цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги, кадастровий номер - 8000000000:72:063:0011.

3.2. Відповідне право оренди зазначеної земельної ділянки зі строком дії до 20.10.2027, вид використання земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування медичного центру зі знесенням існуючого нежитлового будинку, зареєстроване за позивачем у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 20.10.2017.

3.3. Наведені відомості, у тому числі щодо цільового призначення земельної ділянки, також підтверджуються витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 06.11.2017 № НВ-8000664162017.

3.4. З метою отримання на вказану земельну ділянку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ТОВ «Н.В. ІНВЕСТ» звернулось до Центру надання адміністративних послуг із заявою про надання адміністративної послуги «Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки», додавши до неї наступні документи:

- засвідчену в установленому порядку копію договору купівлі-продажу будівлі нежилого будинку № 209 від 25.02.2016;

- копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 25.02.2016 індексний номер 54006166;

- копію договору оренди земельної ділянки від 20.10.2017 № 1143;

- копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 20.10.2017 індекс. № 101034415;

- витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 06.11.2017;

- витяг з містобудівного кадастру від 22.09.2016 № 9338/0/12-2/12-03-16;

- ситуаційний план (схему) щодо місцезнаходження земельної ділянки;

- викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

- черговий кадастровий план від 23.06.17;

- фотофіксацію земельної ділянки (з оточенням);

- містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

3.5. Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим наказом Департаменту від 05.03.2018 № 180 на заяву до ЦНАП від 12.02.2018 № 72005-2682671-013-12, позивача було повідомлено про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва медичного діагностичного реабілітаційного центру з підземним паркінгом зі знесенням існуючого нежитлового будинку на вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва, у зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до Детального плану території в межах Повітрофлотського проспекту, вулиць Солом`янської, Механізаторів, Кудряшова та залізничних колій, затвердженого рішенням Київською міської ради від 24.09.2015 №46/1949, на зазначеній території передбачено будівництво підземного паркінгу з влаштуванням озеленення на покрівлі (будівництво будь-яких капітальних споруд вище відмітки 0,000 не передбачено).

3.6. Не погоджуючись з такою відмовою позивач звернувся до суду з цим позовом.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з обґрунтованості позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затверджене наказом від 05.03.2018 № 180, з огляду на те, що наміри позивача по забудові земельної ділянки відповідають цільовому призначенню та містобудівній документації, тобто для будівництва, експлуатації та обслуговування медичного центру зі знесенням існуючого нежитлового будинку. Відтак, підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки були відсутні, а обраний спосіб захисту та відновлення прав позивача не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2018 і ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

6.1. Основними мотивами на обґрунтування доводів касаційної скарги вказано те, що наміри позивача по забудові земельної ділянки не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні - положенням Детального плану території в межах Повітрофлотського проспекту, вулиць Солом`янської, Механізаторів, Кудряшова та залізничних колій, затвердженого рішенням Київською міської ради від 24.09.2015 №46/1949.

6.2. На переконання позивача суди, першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги в частині зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) скласти та надати ТОВ «Н.В. ІНВЕСТ» містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, здійснили втручання в дискреційні повноваження відповідача.

7. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін. Звертає увагу на той факт, що забудова земельної ділянки відбувається відповідно до містобудівних умов.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Під час розгляду касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.

11. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

12. Відповідно до статті 6 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

13. Частина друга статті 24 Закону № 3038-VI закріплює, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

14. Відповідно до статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів. Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

15. Частиною першою статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

16. Згідно із частиною першою статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

17. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (частина друга статті 20 ЗК України).

18. Приписами частини першої статті 93 ЗК України передбачено, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

19. Таким чином, планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх орендарями, виключно в межах їх цільового призначення.

20. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Київської міської ради від 06.07.2017 №756/2918 передано ТОВ "Н.В. ІНВЕСТ" за умови виконання пункту 2 цього рішення, в оренду на 10 років земельну ділянку площею 0,0601 га (кадастровий номер 8000000000:72:063:0011, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-8000272192016) для будівництва, експлуатації та обслуговування медичного центру зі знесенням існуючого нежитлового будинку на вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва у зв`язку з переходом права власності на майно (договір купівлі-продажу нежилого будинку від 25.02.2016 N 209), (категорія земель - землі житлової та громадської забудови).

21. Отже, ТОВ «Н.В. ІНВЕСТ» має право здійснювати планування та забудову такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.

22. У той же час, за приписами пунктів 1, 2, 3 частини п`ятої статті 26 Закону № 3038-VI проектування та будівництво об`єктів здійснюється власником або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації.

23. Згідно з частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

24. Частиною четвертою статті 29 Закону №3038-VI передбачено, що підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, у тому числі, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

25. За приписами частини шостої статті 29 Закону №3038-VI надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

26. Отже, за такого правового регулювання містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, серед іншого, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

27. Судами було встановлено, що підставою для відмови позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва медичного діагностичного реабілітаційного центру з підземним паркінгом зі знесенням існуючого нежитлового будинку на вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва стала невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до Детального плану території в межах Повітрофлотського проспекту, вулиць Солом`янської, Механізаторів, Кудряшова та залізничних колій, затвердженого рішенням Київською міської ради від 24.09.2015 №46/1949, на зазначеній території передбачено будівництво підземного паркінгу з влаштуванням озеленення на покрівлі (будівництво будь-яких капітальних споруд вище відмітки 0,00 не передбачено).

28. Згідно зі статтею 17 Закону України «Про основи містобудування» містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

29. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

30. Частинами першою та другою статті 16 Закону № 3038-VI врегульовано, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

31. За правилами частин першої та другої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

32. Згідно із частинами першою та другою статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

33. Відповідно частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

34. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що режим забудови територій визначається в Генеральному плані населеного пункту, розроблених відповідного до нього плану зонування та детальному плану території, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні.

35. При цьому, слід зазначити, що «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану та детального плану, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні спірних правовідносин, оскільки пріоритетним є застосування норми містобудівного законодавства як спеціальних норм.

36. У зв`язку з цим Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги щодо невідповідності намірів позивача забудови земельної ділянки (на вул. Патріарха Мстислава Скрипника, 46 (літ. В) у Солом`янському районі м. Києва) вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки Детальним планом території в межах Повітрофлотського проспекту, вулиць Солом`янської, Механізаторів, Кудряшова та залізничних колій, затвердженого рішенням Київською міської ради від 24.09.2015 №46/1949, на цій території передбачено будівництво підземного паркінгу з влаштуванням озеленення на покрівлі (будівництво будь-яких капітальних споруд вище відмітки 0,000 не передбачено), у той час коли позивачем планується будівництво медичного діагностичного реабілітаційного центру з підземним паркінгом.

37. Відтак, визначальним при складанні і видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у цій справі є врахування уповноваженими органами містобудування та архітектури детального плану, розробленого на підставі Генерального плану, а не умов договору оренди земельної ділянки та рішення Київської міської ради про передачу суб`єкту господарювання відповідної земельної ділянки.

38. За таких обставин справи та правового регулювання, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову.

39. Отже, суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

40. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

40. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2018 скасувати.

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Н.В.ІНВЕСТ» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя: В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін