Постанова

від 07.06.2022 по справі 819/707/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року

м. Київ

справа № 819/707/18

провадження № К/9901/13820/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної ради, треті особи - Тернопільська міська рада, управління культури Тернопільської обласної державної адміністрації, управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , про скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у складі судді Шульгача М.П. від 29 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Довгополова О.М., Гудима Л.Я., Святецького В.В. від 09 квітня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

1. Відповідачем прийнято рішення «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради. Уважаючи зазначене рішення протиправним та прийнятим з порушенням процедури його прийняття, позивачка звернулась до суду із позовом.

2. Вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи є обов`язковими консультації з громадськістю при прийнятті рішення про реорганізацію шкіл? 2) чи проводились консультацій з громадськістю при прийнятті оскаржуваного рішення? 3) чи є порушенням процедури прийняття рішення підставою для його скасування?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Тернопільської обласної ради, треті особи - Тернопільська міська рада, управління культури Тернопільської обласної державної адміністрації, управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , про скасування рішення, у якому просила:

- скасувати рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Тернопільська обласна рада приймаючи рішення від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством.

6. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, тобто актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а є актом індивідуальної дії, оскільки його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням, тому для його прийняття не потрібно проводити консультації з громадськістю.

7. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради №930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» фактично реалізоване, оскільки державна реєстрація Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети припинена 06 вересня 2018 року внаслідок реорганізації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 28 березня 2018 року Тернопільською обласною радою ухвалене рішення № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

10. Надалі до вказаного рішення Тернопільською обласною радою були внесені зміни: 08 червня 2018 року рішенням № 1028 «Про внесення змін до рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради», пунктом 2.1 якого назву рішення викладено у такій редакції «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у ліцей № 21 спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області» та 09 серпня 2018 року рішенням № 1122 «Про внесення змін до рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» (з наступними змінами), рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року доповнено пунктом 9 такого змісту « 9. Враховуючи, що Тернопільський ліцей № 21 - спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області є правонаступником реорганізованої Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети, вважати Тернопільську міську раду засновником Тернопільського ліцею № 21 - спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області».

11. Уважаючи рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної власності здійснюється за рішенням місцевої ради (селищної, сільської, міської). Тернопільська обласна рада не належить до місцевої ради, а відтак до її повноважень не належить вирішення питання щодо ліквідації, реорганізації, злиття навчальних закладів.

13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції не урахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17-а, згідно яких відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 року, консультації із громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Рішення про реорганізацію (фактично ліквідацію) навчального закладу не може прийматися без проведення відповідних консультацій з громадськістю та без врахування інтересів громади відповідного населеного пункту.

14. Тернопільською обласною радою подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

17. Частиною першою статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» передбачено. що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

18. Відповідно до частини першої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

19. Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

20. Згідно із положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

21. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

22. Рішення про ліквідацію закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

23. Відповідно до пункту 1.3 та 1.4 статуту Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 10 травня 2017 року № 541, власником і засновником школи є Тернопільська обласна рада, яка здійснює управління нею. Тернопільська обласна експериментальна комплексна школа мистецтв імені Ігоря Герети є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області. Школа підпорядкована, підзвітна і підконтрольна Тернопільській обласній раді, а в галузевому відношенні школа підпорядковується управлінню культури та управлінню освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації.

24. Оскільки власником і засновником Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети є Тернопільська обласна рада, питання її реорганізації відноситься до компетенції Тернопільської обласної ради, а тому твердження позивачки про відсутності у відповідача повноважень на прийняття оскаржуваного рішення є безпідставним.

25. Суд апеляційної інстанції ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, зазначив, що проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), визначено вичерпний перелік випадків, в яких в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів. Оскільки оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, тобто актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а є актом індивідуальної дії, оскільки його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням, а тому для ухвалення оскаржуваного рішення відповідач не був зобов`язаний проводити консультації з громадськістю.

26. Відповідно до пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

27. Згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

28. Зі змісту наведеної правової норми убачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

29. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

30. Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а та від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17.

31. Зважаючи на те, що перед прийняттям Тернопільською обласною радою рішення від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» не проведено консультацій з громадськістю, колегія суддів дійшла висновку, що непроведення обговорень проєкту рішення та неврахування думки батьків учнів з цього приводу свідчить про те, що оскаржуване рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

32. З огляду на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення Тернопільською обласною радою допущено порушення процедури його прийняття, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» прийнято не на підставі, та не у спосіб визначений законами України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

33. Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

34. Колегія суддів приходить до висновку про те, у зв`язку із порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального права рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про задоволення позову.

35. Під час розгляду справи позивачем сплачено судовий збір: 704,80 грн за подання позовної заяви (квитанція від 18 квітня 2018 року № 0.0.1014989128.1), 1057,50 грн за подання апеляційної скарги (квитанція від 28 вересня 2018 року № 0.0.11145838409.1) та 1410,00 грн за подання касаційної скарги (квитанція від 10 травня 2019 року № 0.0.1348016348.1).

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Скасувати рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

Присудити на користь ОСОБА_1 3172,30 грн судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Тернопільської обласної ради.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

В.М. Шарапа