Постанова від 27.06.2022 по справі 580/7046/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий суддя у першій інстанції: Рідзель О.А.

Суддя-доповідач: Епель О.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 червня 2022 року Справа № 580/7046/21

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Мєзєнцева Є.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Мошнівської сільської Ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року у справі

за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури

в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу

до Мошнівської сільської Ради

про визнання бездіяльності протиправною

та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - Позивач) звернувся до суду з позовом до Мошнівської сільської Ради (далі - Відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Відповідача щодо невжиття заходів з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м. за географічними координатами 49.571959, 31.564484, розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка;

- зобов`язати Відповідача вжити заходи з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м. за географічними координатами 49.571959, 31.564484, розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною екологічною інспекцією Центрального округу проведено перевірку, за результатами якої встановлено наявність на території Мошнівської ОТГ несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м., у зв`язку з чим видано припис, яким зобов`язано Відповідача ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище.

При цьому, Позивач вказав, що станом на час звернення до суду з цим позовом, Відповідач вимоги припису не виконав, що свідчить про протиправну бездіяльність.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року адміністративний позов було задоволено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що саме на Відповідача, який набув повноваження Софіївської сільської ради, покладається обов`язок забезпечення та організації вжиття заходів з ліквідації спірного несанкціонованого сміттєзвалища.

Разом з тим, суд зазначив, що Відповідачем не було вжито заходів з ліквідації такого сміттєзвалища, що свідчить про його протиправну бездіяльність та порушує встановлений порядок охорони і використання земель.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову, стверджуючи, що Позивач не мав права на звернення до суду з цим позовом.

Крім того, Апелянт стверджує, що він не є правонаступником Софіївської сільської ради, оскільки до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань наразі не внесено запис про її припинення.

З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно та неправильно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2022 та від 28.04.2022 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів Апелянта та правильності висновків суду першої інстанції.

Також, від сторони Позивача надійшли додаткові письмові пояснення щодо наявності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2022 витребувано додаткові докази у справі та продовжено строк судового розгляду.

Від позивача надійшли заперечення на відзив, поданий стороною Позивача, а від Позивача - додаткові письмові пояснення.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, рішення суду - скасуванню, а провадження у справі -закриттю з наступних підстав. з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, за результатами проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Мошнівською сільською радою, Державна екологічна інспекція Центрального округу склала акт від 21.05.2021 № 3/2/2021/ПЗ, яким встановлено, що в адміністративних межах Софіївської сільської ради, яка входить до складу Мошнівської сільської ради, виявлено засмічення земельної ділянки побутовими відходами, площею 110*11 м, висотою 1,5 м.

27.05.2021 Державна екологічна інспекція Центрального округу склала на ім`я Мошнівського сільського голови припис № 24/03/2-11/2021, яким у термін до 01.07.2021 зобов`язано ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище за географічними координатами 49.571959, 31.564484.

28.05.2021 старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу Астахов Т.В. склав на ім`я Мошнівського сільського голови вимогу від 28.05.2021 №24/03/2-11/2021, якою зобов`язано винести рішення щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за географічними координатами 49.571959, 31.564484.

Листом від 16.08.2021 №03.2-18/4406 Державна екологічна інспекція Центрального округу повідомила Черкаську обласну прокуратуру про вищевказані обставини, що зумовило звернення до суду з даним позовом.

Звертаючись з цією позовною заявою в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури стверджує, що звернення саме прокурора до суду спрямовано на захист конкретного державного інтересу у сфері охорони навколишнього природнього середовища в частині поводження з відходами, порушеного внаслідок тривалого існування стихійного сміттєзвалища.

При цьому, прокурор зазначає, що підставою для реалізації ним таких представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Державної екологічної інспекції Центрального округу, а саме її бездіяльність.

Нормативно-правове обґрунтування.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Висновки суду апеляційної інстанції.

1. Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

2. У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

3. Разом з тим, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

5. Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Водночас, для того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 та Верховним Судом у постанові від 04.05.2022 № 240/2186/21.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

6. Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що предметом спору в цій справі є бездіяльність Відповідача щодо невжиття заходів з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.

7. Водночас, відповідно до приписів Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 19.04.2017 № 275 (далі - Положення № 275), саме на цей орган державної влади та, відповідного, його територіальні підрозділи покладено функції та завдання щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природнього середовища, поводження з відходами, а також здійснення державного нагляду (контролю) за органами місцевого самоврядування в частині реалізації ними своїх повноважень у цій сфері.

8. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що органом, в особі якого Позивач звернувся з цим позовом, а саме - Державною екологічною інспекцією Центрального округу, постійно та систематично вживаються відповідні заходи, націлені на ліквідацію несанкціонованого спірного сміттєзвалища, зокрема у 2019 році було проведено перевірку, складено у відношенні голови ради Софіївської сільської ради протокол про адміністративне правопорушення, винесено постанову про накладення на нього стягнення, винесено припис; у липні 2020 року проведено перевірку щодо виконання вказаного припису, за результатами повторної перевірки знову складено протокол у відношенні голови ради Софіївської сільської ради та винесено постанову про накладення адміністративного стягнення, далі - у травні 2021 року проведено ще одну перевірку з дотримання вимог природоохоронного законодавства, складено протокол у відношенні голови ради тепер вже Мошнівської сільської ради, винесено постанову про притягнення його до адміністративної відповідальності, складено припис та на правлено претензію на адресу вказаної сільської ради.

9. Наведені обставини переконують судову колегію у безпідставності та необґрунтованості доводів Позивача щодо бездіяльності Державної екологічної інспекції Центрального округу та здійсненні нею неналежного захисту інтересів Держави.

10. При цьому, жодних доказів на підтвердження таких доводів Позивачем суду не надано, як і не надано доказів того, що Державна екологічна інспекція Центрального округу позбавлена можливості самостійно звернутися до суду з відповідним позовом, у порядку визначеному законодавством, на захист інтересів держави та з метою забезпечення виконання Відповідачем винесених нею приписів, постанов та/або претензії.

11. У контексті викладеного судова колегія зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами.

Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи.

Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічні правові висновки викладені в постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а та від 04.05.2022 у справі № 240/2186/21.

12. Отже, заступником керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу не доведено перед судом наявності в нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення з цим позовом.

13. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

14. Згідно з ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

15. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга Мошнівської сільської ради підлягає задоволенню частково, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року - скасуванню, а позов - залишенню без розгляду.

16. Розподіл судових витрат.

З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Мошнівської сільської ради - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Мошнівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Судове рішення виготовлено 28 червня 2022 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: Л.В. Губська

Є.І. Мєзєнцев