Постанова

від 27.07.2022 по справі 0940/1797/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 рокуа

м. Київ

справа № 0940/1797/18

адміністративне провадження № К/9901/18428/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради (далі - відділ ДАБК Калуської міської ради) на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року у складі колегії суддів: Кухтея Р.В. (головуючий), суддів: Сеника Р.П., Шевчука С.М. у справі за позовом ОСОБА_1 до відділу ДАБК Калуської міської ради про визнання протиправними дій та скасування припису,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ПП «Надія» звернулося до суду з позовом, у якому просило:

1.1 визнати протиправними дій щодо проведення позапланової перевірки від 25 квітня 2018 року та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 25 квітня 2018 року.

2. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 14 грудня 2018 року позов задовольнив.

2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що під час проведення перевірки відповідач порушив абзац 11 пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553). Порушення полягало у тому, що при виході на перевірку посадові особи відповідача не вручили позивачу направлення на проведення перевірки. На переконання суду першої інстанції це порушення є достатньою підставою для висновку про протиправність дій відповідача та скасування оскарженого припису.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 травня 2019 року апеляційну скаргу відповідача задовольнив частково. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2018 року скасував, позов задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 25 квітня 2018 року, складений відділом ДАБК Калуської міської ради за результатами проведення позапланової перевірки на об`єкті реконструкції магазину на АДРЕСА_1 .

3.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що висновок суду про протиправність дій відповідача щодо невручення направлення на проведення перевірки як самостійної підстави для скасування припису є безпідставним, оскільки такі є підставою для не допуску посадових осіб відповідача для проведення перевірки. У спірних правовідносинах позивач допустивши відповідача до проведення перевірки і мав можливість під час її проведення захищати свої права та законні інтереси.

3.2. Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування припису від 25 квітня 2018 року суд апеляційної інстанції вказав про порушення відповідачем норм статті 32 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) у частині віднесення реконструкції магазину шляхом прибудови бетонної площадки до об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2). Крім того, за позицією цього суду відповідач не застосував до спірних правовідносин Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року №406 (далі - Перелік №406), згідно якого проведені позивачем роботи не потребують отримання дозволу на їх виконання. На переконання суду апеляційної інстанції спірні правовідносини регулюються не нормами Закону №3038-VI, а нормами Закону України від 6 вересня 2005 року №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон №2807-IV).

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1 Наказом Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради від 24.04.2018 за №01-06/14 визначено проведення позапланового заходу на об`єкті по реконструкції магазину по АДРЕСА_1

4.2. Підставою для прийняття наказу про проведення позапланової перевірки слугувало депутатське звернення депутата Калуської міської ради Єланіної О.А. від 23 квітня 2018 року про її проведення з метою встановлення законності будівництва, що ведеться на землях комунальної власності територіальної громади АДРЕСА_1.

4.3. 24 квітня 2018 року на підставі наказу відділу ДАБК Калуської міської ради від 24 квітня 2018 року за №01-06/14 видано направлення для проведення позапланового заходу за №07/02-03, яким інспектора відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради Пітулея М.І. та в.о. начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради Топорова А.В. направлено для здійснення позапланової перевірки щодо реконструкції магазину по АДРЕСА_1 та дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Строк дії направлення зазначено з 24 по 25 квітня 2018 року. 24 квітня 2018 року посадовими особами відділу ДАБК Калуської міської ради разом з іншими особами, які брали участь у проведенні даного заходу державного контролю, - начальником відділу у справах архітектури та містобудівного кадастру Калуської міської ради Кузиком Р.В., спеціалістом відділу благоустрою та закупівель управління ЖКГ Калуської міської ради Зелінським Р.Р., здійснено виїзд на місце проведення перевірки. Суб`єкт містобудування ОСОБА_1 також був присутній під час проведення перевірки.

4.4. 25 квітня 2018 року за результатами позапланової перевірки складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт за №25042019009, яким встановлено порушення позивачем пункту 3 частини першої статті 34 та частини першої статті 37 Закону №3038-VI, а саме: замовником розпочаті будівельні роботи з реконструкції магазину шляхом прибудови бетонної площадки по АДРЕСА_1 без набуття права на виконання будівельних робіт (клас наслідків (відповідальності) СС2).

4.5. 25 квітня 2018 року у зв`язку із виявленими порушеннями посадовими особами відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, відповідно до якого надано позивачу строк 2 місяці для усунення виявлених недоліків шляхом набуття права на виконання будівельних робіт з реконструкції магазину шляхом прибудови бетонної площадки по АДРЕСА_1 (клас наслідків (відповідальності) СС2 у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 «Про затвердження Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт» (далі - постанова КМУ №466) або привести магазин до попереднього стану.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував до спірних правовідносин норми Закону №3038-VI та постанови КМУ №466. На переконання відповідача здійснені позивачем роботи з прибудови бетонної площадки за своєю суттю є будівельними роботами з реконструкції магазину, оскільки перегородка містить власний фундамент і вона змінила геометричні розміри об`єкта з метою поліпшення умов його експлуатації.

5.2. Також, на думку відповідача, суд помилково прийшов до висновку про те, що відповідач неправомірно відніс реконструкцію магазину шляхом прибудови бетонної площадки до об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2). Підставою віднести об`єкт саме до такого класу наслідків є норма частини п`ятої статті 32 Закону №3038-VI, оскільки бетонна площадка прибудована до п`ятиповерхового житлового будинку, а відповідні повноваження відповідача, встановлені частинам 6, 7 та 8 цієї статті.

6. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, у яких він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, змінити мотивувальну і резолютивну частину постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року шляхом виключення мотивів для відмови у задоволенні позову про визнання протиправними дій відповідача під час проведення позапланової перевірки. Також зазначити у резолютивній частині постанови суду апеляційної інстанції про залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення суду першої інстанції - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом України №3038-VI, Порядком № 553.

10. Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

11. Відповідно до частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.

12. Згідно пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

13. Суд апеляційної інстанції встановив, що перевірка відповідачем позивача проведена відповідно до вказаних правових норм без порушення строків, підстав та порядку її проведення і оформлення результатів та змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанцій в цій частині. Позивач апеляційну скаргу на вказане судове рішення не подавав, проте у відзиві на касаційну скаргу просив змінити судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити у цій частині в силі рішення суду першої інстанції.

14. Суд касаційної інстанції наголошує на приписах статті 341 КАС України про те, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення тільки у межах доводів і вимог касаційної скарги. При цьому суд не обмежений доводами касаційної скарги лише у випадку виявлення під час розгляду справи порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

15. У цій справі судом касаційної інстанції не встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення. Також в цій частині спірних правовідносин суд апеляційної інстанції правильно застосував норми Порядку №553 щодо наслідків невручення позивачу направлення на проведення перевірки. Тому підстав для зміни судового рішення суду апеляційної інстанції, які зазначені позивачем у відзиві, судом касаційної інстанції не встановлено.

16. Таким чином, спірним питанням, що стосується предмета цього спору, є питання віднесення відповідачем здійснених позивачем робіт з прибудови бетонної площадки до будівельних робіт з реконструкції магазину.

17. З цього приводу суд апеляційної інстанції на підставі письмових доказів установив, що влаштування сходів, об`єднаних бетонною перемичкою, є малою архітектурною формою. При цьому нормативним обґрунтуванням своїх висновків вказав норми Переліку №406 і зазначив, що правове регулювання спірних правовідносин повинне здійснюватися за нормами Закону №2807-IV. Суд першої інстанції ці обставини не встановлював взагалі, обмежившись висновком про порушення відповідачем порядку проведення перевірки як підставою для скасування припису.

18. Відповідно до пункту 6 Переліку №406, застосованого судом апеляційної інстанції для регулювання спірних правовідносин, зведення на земельній ділянці тимчасових будівель та споруд без влаштування фундаментів, зокрема навісів, альтанок, наметів, накриття, сходів, естакад, літніх душових, теплиць, гаражів, а також свердловин, криниць, люфт-клозетів, вбиралень, вигрібних ям, замощень, парканів, відкритих басейнів та басейнів із накриттям, погребів, входів до погребів, воріт, хвірток, приямків, терас, ґанків - щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, не потребує дозволу на їх проведення.

19. Суд касаційної інстанції з цього приводу зауважує, що зазначена норма права підлягає застосуванню під час вирішення питання зведення без влаштування фундаментів тимчасових будівель і споруд тільки щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків. Проте у спірних правовідносинах було здійснено роботи з об`єднання бетонною перемичкою сходів до приміщення магазину, належного позивачу, який вбудований у п`ятиповерховий багатоквартирний житловий будинок і зазначена норма права не може їх регулювати.

20. Крім того, відповідач наголошує на тому, що бетонна перемичка облаштована на фундаменті. З цього приводу він надавав відповідні докази. Проте такі не були досліджені судами, правової оцінки їм не надано. Однак вказані доводи мають суттєве значення для правильного вирішення спору з огляду на правове регулювання спірних правовідносин та можливості застосування до нього норм Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

21. При цьому також необхідно враховувати норми ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», за якими реконструкція це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його технікоекономічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.

22. Наголошуючи на регулюванні спірних правовідносин нормами Закону №2807-IV суд апеляційної інстанції зазначив про те, що влаштування сходів, об`єднаних бетонною перегородкою, є малою архітектурною формою. При цьому частиною другою статті 21 цього Закону визначено, що мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Проте цей суд не встановив, оснащенням якого об`єкта благоустрою є така мала архітектурна форма.

23. Водночас, зі змісту наданих як позивачем так і відповідачем та приєднаних до справи доказів, убачається, що сходи, об`єднані бетонною перегородкою, є складовими магазинів по вул. Богдана Хмельницького 30 у м. Калуші. Проте зазначені докази ні суд першої ні суд апеляційної інстанції не дослідили і чи є такі магазини об`єктами благоустрою, не встановили.

24. За таких обставин висновки суду апеляційної інстанції у цій справі про віднесення виконання до робіт з облаштування малих архітектурних форм, як наслідок цього протиправне віднесення відповідачем даних робіт до будівельних за класом наслідків (відповідальності) СС2, є передчасними, як передчасними є і висновки про регулювання спірних правовідносин нормами Закону №2807-IV.

25. Суд касаційної інстанції зауважує, що залежно від встановлення фактичних обставин цієї справи різним є правове регулювання спірних правовідносин. Зокрема, у разі віднесення робіт з облаштування бетонної перегородки між сходами по АДРЕСА_1 до тимчасової споруди, правове регулювання спірних правовідносин здійснюватиметься відповідно до норм Закону №2807-IV, а у разі віднесення до капітальної споруди - відповідно до норм Закону №3038-VI.

26. За змістом частин першої, другої, третьої та четвертої статті 242 КАС України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеного цим Кодексом.

27. Згідно статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

28. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

29. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

30. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність дій учасників справи вимогам Законів №3038-VI, №2807-IV.

31. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України у редакції до 08.02.2020 є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 345, 349, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу відділу державного архітектурно-будівельного контролю Калуської міської ради задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року по справі №0940/1797/18 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін