Постанова

від 10.08.2022 по справі 826/13565/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 826/13565/18

адміністративне провадження № К/9901/24672/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

у порядку спрощеного провадження без виклику учасників справи як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/13565/18

за позовом Приватного підприємства «Агробудтранс» до Київської обласної державної адміністрації, Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування Київської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Приватного підприємства «Універсал-Транс» про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного підприємства «Агробудтранс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Огурцова О.П., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Беспалова О. О. суддів Земляної Г. В., Парінова А. Б.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Приватне підприємство «Агробудтранс» (далі - ПП «Агробудтранс») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА, відповідач-1), Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування Київської обласної державної адміністрації (далі - Конкурсний комітет, відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Приватного підприємства «Універсал-Транс» (далі - ПП «Універсал-Транс», третя особа) - з вимогами:

1.1. визнати протиправними і скасувати рішення відповідача-2 щодо маршрутів № 825, 812 у частині допущення до участі в конкурсі, визнання переможцем конкурсу ПП «Універсал-Транс»,

1.1. визнати протиправним і скасувати наказ Управління інфраструктури Київської ОДА від 28 березня 2018 року №12-од у частині введення в дію рішень Конкурсного комітету по об`єктах №31, №32 щодо допущення до участі у конкурсі, визнання переможцем конкурсу ПП «Універсал-Транс»;

1.2. зобов`язати відповідача-2 визначити переможця конкурсу на здійснення перевезень пасажирів на маршрутах №825, №812 на підставі бальної системи оцінки пропозиції, що була чинною станом на 20 лютого 2018 року та документів, поданих перевізниками-претендентами до 05 лютого 2018 року.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що третя особа та її конкурсна пропозиція не відповідали умовам конкурсу, у зв`язку з чим відповідач-2 незаконно визначив її переможцем конкурсу.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 19 січня 2018 року в газеті «Час Київщини» №1 (295) розміщено оголошення про конкурс з перевезення пасажирів на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської ОДА, у тому числі за об`єктами №31 - автобусний маршрут №825 «Боярка (ф-ка «Мальва») - Київ АС «Київ») та №32 (автобусний маршрут №812 «Боярка - Київ АС «Видубичі»), що відбудеться 20 лютого 2018 року.

4. 26 січня 2018 року на офіційному вебсайті Київської ОДА та в газеті «Київщина» розміщено оголошення про зміни до обов`язкових та додаткових умов конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, що відбудеться 20 лютого 2018 року.

5. 20 лютого 2018 року відбулося засідання Конкурсного комітету, результати якого оформлено протоколом № 2018-1 від 20 лютого 2018 року.

6. Рішеннями за порядковим номером 21 та 23, оформленими протоколом №2018-1 від 20 лютого 2018 року, вирішено: 1) не допустити до участі у конкурсі на об`єктах конкурсу №31 та №32 ПП «Агробудтранс» на підставі підпункту 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (подано до участі у конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію); 2) допущено до участі у конкурсі на об`єктах конкурсу №31 та №32 ПП «Універсал-Транс»; 3) визнано ПП «Універсал-Транс» переможцем конкурсу на об`єктах конкурсу № 31 - автобусний маршрут №825 «Боярка (ф-ка «Мальва») - Київ АС «»Київ» та №32 - автобусний маршрут №812 «Боярка - Київ АС «Видубичі».

7. Наказом Управління інфраструктури Київської ОДА від 28.03.2018 №12-од уведено в дію рішення Конкурсного комітету від 20.02.2018, у т.ч в частині об`єктів конкурсу № 31 - автобусний маршрут №825 «Боярка (ф-ка «Мальва») - Київ АС «»Київ» та №32 - автобусний маршрут №812 «Боярка - Київ АС «Видубичі».

8. Не погоджуючись з рішеннями Конкурсного комітету про допуск ПП «Універсал-Транс» до участі в конкурсі за вказаними об`єктами та визнання його переможцем, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

10. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржувані рішення з своєю правовою природою є актами індивідуальної дії, які не мають безпосереднього впливу на суб`єктивні права та обов`язки позивача шляхом позбавлення його можливості реалізувати належне йому право або шляхом покладення на нього будь-якого обов`язку, а отже, не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права та обов`язки.

11. Так, суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач оспорює рішення Конкурсного комітету, що стосуються учасника конкурсу ПП «Універсал-Транс», водночас сам позивач, з огляду на відмову у допуску до конкурсу, не був учасником конкурсу і не ставив перед судом у цій справі питання про відновлення цього статусу шляхом визнання незаконними і скасування рішень Конкурсного комітету, яким його не допустили до участі в конкурсі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

12. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

13. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що оскаржувані рішення не порушують його прав.

14. Позивач наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи встановили факти протиправної бездіяльності відповідачів щодо несвоєчасного проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах №812 та №825, а тому не могли відмовити йому у праві на судовий захист.

15. Позивач звертає увагу, що його незаконно недопущено до участі в конкурсі, тоді як ПП «Універсал-Транс» були надані переваги, незважаючи на те, що його конкурсна пропозиція не відповідала вимогам конкурсу.

16. У відзиві на касаційну скаргу третя особа зазначає, що суди попередніх інстанції повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

17. Інші учасники справи правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися.

18. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 28.08.2019 та була передана на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Радишевської О.Р. суддів Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

19. Ухвалою Суду від 24.10.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

20. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

21. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

22. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

23. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

24. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначено Законом України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III).

26. Згідно зі статтею 43 Закону № 2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

27. Частиною дев`ятою статті 44 Закону № 2344-III визначено, що для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

28. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081).

29. Відповідно до пункту 12 Порядку №1081 Конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який:

1) подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію;

2) визнаний банкрутом або щодо якого порушено провадження у справі про банкрутство (за винятком того, стосовно якого проводиться процедура санації), або який перебуває у стадії ліквідації;

3) не відповідає вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт»;

4) не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Достатня кількість транспортних засобів визначається як кількість автобусів, необхідних для виконання перевезень, та кількість резервних транспортних засобів, яка становить 10 відсотків для міського, приміського сполучення та 20 відсотків для міжміського сполучення;

5) має несплачені штрафні санкції, накладені Укртрансбезпекою, або водії якого мають несплачені штрафи, накладені відповідно до статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, неоскаржені у судовому порядку (що були накладені не пізніше ніж за 20 днів до дати проведення конкурсу);

6) подав конкурсну пропозицію, що не відповідає обов`язковим та додатковим умовам конкурсу, крім випадків, передбачених частиною третьою статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт».

30. Пунктом 43 Порядку №1081 передбачено, що під час проведення конкурсу запрошуються всі перевізники-претенденти, що беруть участь у конкурсі, у присутності яких оголошуються конкурсні пропозиції. Претендентам надається право на обґрунтування запропонованих ними конкурсних пропозицій. Під час проведення конкурсу додаткові пропозиції від перевізників-претендентів не приймаються.

31. Згідно з пунктом 46 Порядку №1081 переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

32. Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу.

33. У разі коли учасники конкурсу набрали однакову кількість балів, під час визначення переможця конкурсу та перевізника-претендента, який посів друге місце, перевагу має той перевізник-претендент, що подав конкурсному комітетові сертифікат відповідності послуг з перевезення пасажирів ліцензійним умовам, а також (для міжміського автобусного маршруту) свідоцтво відповідності автобуса параметрам комфортності, а у разі неподання таких документів або подання їх кількома перевізниками-претендентами, що набрали однакову кількість балів, переможець визначається шляхом голосування.

34. Перевізника-претендента, визнаного відповідно до пункту 42 цього Порядку переможцем, може бути визнано таким лише у разі набрання ним за окремим об`єктом конкурсу кількості балів, що є вищою нуля.

35. Відповідно до пункту 47 Порядку №1081 рішення про результати конкурсу приймається конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів.

36. Згідно з пунктом 51 Порядку №1081 рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) організатора протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу.

VI. Позиція Верховного Суду

37. Суд зазначає, що предметом справи є рішення Конкурсного комітету, оформлені протоколом №2018-1 від 20 лютого 2018 року, якими ПП «Універсал-Транс» допущено до участі у конкурсі та визнано переможцем на об`єктах конкурсу №31 - автобусний маршрут №825 «Боярка (ф-ка «Мальва») - Київ АС «»Київ» та №32 - автобусний маршрут №812 «Боярка - Київ АС «Видубичі».

38. Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач також подавав документи для участі в конкурсі на вказаних об`єктах, проте рішенням Конкурсного комітету, оформлене протоколом №2018-1 від 20.02.2018, позивача не допущено до участі в конкурсі на об`єктах конкурсу №31 та №32 з підстав, передбачених підпунктом 1 пункту 12 Порядку №1081 (до участі в конкурсі подано неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі або такі, що містять недостовірну інформацію).

39. Посилаючись на обставину недопуску позивача до участі в конкурсі на вказаних маршрутах, яку позивач не оскаржує, суди попередніх інстанцій вважали, що позивач не набув статусу учасника конкурсу, а тому рішення, яким допущено до конкурсу та визначено його переможцем ПП «Універсал-Транс», не є юридично значимими для позивача і не можуть бути скасованими за його позовом.

40. Суд уважає вказаний висновок судів попередніх інстанцій є передчасним.

41. Так, мотивуючи свої висновки про відсутність причинно-наслідкового зв`язку між законним інтересом позивача (на участь в конкурсі), оскаржуваними актами (рішеннями про допуск до конкурсу та визнання переможцем іншого учасника конкурсу) та стверджуваним порушенням (протиправним допуском до конкурсу особи, конкурсна пропозиція якої не відповідала вимогам конкурсу), суди виходили виключно з того, що позивач у межах цієї справи не оскаржує рішення, яким його недопущено до участі в конкурсі.

42. Суд зазначає, що провадження у цій справі було відкрито ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2018 року.

43. Водночас, як убачається з матеріалів справи, ще 22 березня 2018 року ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва було відкрито провадження у справі №826/4585/18 за позовом ПП «Агробудтранс» до Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - ПП «Універсал-Транс», Київської ОДА, Управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації, у якому позивач вимагав визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 20.02.2018, оформленого протоколом, у частині недопущення позивача до участі в конкурсі по автобусному маршруту загального користування №825 «Боярка (ф-ка Мальва) - Київ АС «Київ».

44. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року відкрито провадження у справі №826/4583/18 за позовом ПП «Агробудтранс» до Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської облдержадміністрації, про визнання протиправним і скасування рішення, оформленого протоколом від 20.02.2018, у частині недопущення ПП «Агробудтранс» до участі в конкурсі по автобусному маршруту загального користування №812 «Боярка-Київ АС «Видубичі».

45. Таким чином, на момент звернення з позовом у цій справі ПП «Агробудтранс» вже ініціювало два судових провадження, в яких оскаржувало свій недопуск до участі в конкурсі на об`єктах конкурсу №31 - автобусний маршрут №825 «Боярка (ф-ка «Мальва») - Київ АС «»Київ» та №32 - автобусний маршрут №812 «Боярка - Київ АС «Видубичі».

46. 03 жовтня 2018 року до Окружного адміністративного суду міста Києва від представника ПП «Універсал-Транс» надійшло клопотання про об`єднання в одне провадження справи №826/13565/18 та справ №826/4585/18 і №826/4583/18.

47. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року у задоволенні клопотання про об`єднання вказаних справ в одне провадження відмовлено.

48. Суд зазначає, що за умови, коли позивач оскаржував рішення, якими йому було відмовлено в допуску до участі в конкурсі на об`єктах конкурсу №31 та №32 в інших судових провадженнях, суди попередніх інстанцій не могли посилатися на відсутність в нього порушеного права чи інтересу у зв`язку з втратою чи не набуттям статусу учасника вказаного конкурсу.

49. Помилково зазначивши про відсутність у позивача порушеного права чи інтересу, суди попередніх інстанцій також дійшли неправильних висновків про відсутність необхідності давати оцінку доводам позивача про необґрунтований допуск до конкурсу на спірних об`єктах ПП «Універсал-Транс» та про незаконність рішення, яким ПП «Універсал-Транс» визнано переможцем конкурсу.

50. Таким чином, судові рішення в цій справі ухвалені без дослідження зібраних у справі доказів та без встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

51. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

52. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

53. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

54. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, і цей недолік неможливо усунути на стадій касаційного перегляду, оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

55. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити з огляду на зміст позовних вимог та підстави позову обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

VII. Судові витрати

56. Ураховуючи, що Верховний Суд не змінив та не ухвалив нового рішення, судові витрати, відповідно до статті 139 КАС України, розподілу не підлягають.

57. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

58. Касаційну скаргу Приватного підприємства «Агробудтранс» задовольнити частково.

59. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року скасувати, а справу №826/13565/18 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

60. Судові витрати не розподіляються.

61. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: Н.А. Данилевич

Н.В. Шевцова