Рішення

від 28.06.2022 по справі 640/10852/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 червня 2022 року м. Київ № 640/10852/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді - Шевченко Н. М.,

суддів: Аверкової В. В., Бояринцевої М. А.,

розглянувши у письмовому порядку за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Лисогірської сільської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування розпорядження,

У С Т А Н О В И В:

Лисогірська сільська рада (позивач) звернулась до Кабінету Міністрів України (відповідач, КМУ), треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація (третя особа 1), Міністерство розвитку громад та територій України (третя особа 2), в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 480-о від 15.04.2020 «Про затвердження перспективного плату формування територій громад Миколаївської області».

Позовні вимоги обґрунтовані незгодою територіальної громади позивача із прийнятим рішенням, що, за висновком останнього, свідчить про нікчемність такого розпорядження, оскільки його зміст порушує принципи Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування. За висновком Лисогірської сільської ради, лише народ в особі місцевої громади має право приймати рішення щодо розпорядженням територією та майном на цій території.

У відзиві відповідач зазначив, що наділений повноваженнями визнання об`єднаної територіальної громади спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом ІІ Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад, при цьому, таке визнання не приводить до ініціалізації створення зазначених територіальних громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області, що свідчить про відсутність порушення прав позивача оскаржуваним рішенням.

У письмових поясненнях представник третьої особи 2 зазначив про участь у процедурі прийняття оскаржуваного розпорядження відповідно до норм чинного законодавства. Позовні вимоги вважає необґрунтованими, в їх задоволенні просить відмовити.

Миколаївська обласна державна адміністрація також надала пояснення, у яких підтримала позицію Кабінету Міністрів України, зазначивши про дотримання порядку формування перспективного плану розвитку.

У судові засідання учасники справи не з`явились. Представники позивача та відповідача заявили про розгляд справи в письмовому порядку, представники третіх осіб направили клопотання про вирішення спору за їх відсутності.

Відповідно до ч. 3 ст. 194 КАС України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Зважаючи на заявлення учасниками справи про намір продовжувати розгляд справи без проведення засідання, справа розглядається у письмовому порядку.

Вивчивши наявні у матеріалах справи документи, заслухавши пояснення присутніх учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 480-о від 15.04.2020 «Про затвердження перспективного плату формування територій громад Миколаївської області» визнано спроможними об`єднані територіальні громади згідно з додатком, зокрема Мигіївську територіальну громаду Миколаївської області з центром у с. Мигіївка, до якої включено і Лисогірську територіальну громаду.

Не погоджуючись зі згаданим розпорядженням в частині включення Лисогірської сільської ради до Мигіївської територіальної громади, позивач звернувся до суду. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 1- 2 ст. 7 КАС України встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 8 наведеного Закону об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що перспективний план формування територій громад, зокрема, області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад області схвалюється відповідно обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад області.

Пунктом 2 Методики визначено, що проектна спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п. 4 Методики облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів (пункт 13 Методики).

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Разом із тим, під час розгляду справи, суд дійшов до висновку про відсутність у позивача порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову, виходячи з такого.

Так, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У контексті завдання адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести, а суд - встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

За своїм змістовим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги ст. ст. 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Тобто, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити попереднє становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.

Так, позивач зазначає про відсутність повноважень відповідача діяти всупереч волі жителів територіальної громади.

Верховний Суд у постанові від 28.04.2020 у справі №240/4761/18 дійшов до висновків про те, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Таким чином, територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що передбачена перспективним планом, оскільки Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, у свою чергу, не має статусу остаточного рішення, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а тому носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права викладена Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 у справі №813/38/16, від 27.02.2020 у справі №440/569/19, від 15.04.2020 у справі №818/294/18, та яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України №719-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Миколаївської області» відповідно до абзацу першого пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Миколаївської області, у тому числі, Мигіївської територіальної громади Первомайського району.

Мигіївська сільська рада є представницьким органом чотирьох територіальних громад: Мигіївської, Лисогірської, Романово-Балківської, Софіївської.

У свою чергу, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про перебування Лисогірської сільської ради у стані припинення.

Таким чином, станом на дату ухвалення даного рішення, процес формування Мигіївської територіальної громади Первомайського району завершено, а тому скасування оскаржуваного розпорядження не відновить ймовірно порушене право позивача та не призведе до будь-яких юридичних наслідків.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Враховуючи, що перспективний план формування територій громад не є безумовною підставою для об`єднання громад, а також прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від №719-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Миколаївської області», колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 77, 90, 139, 241- 247, 250, 255, 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В :

1. У задоволенні адміністративного позову Лисогірської сільської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування розпорядження відмовити.

2. Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Позивач: Лисогірська сільська рада (вул. Велика, 79, с. Лиса Гора, Первомайський район, код ЄДРПОУ: 04377279).

Відповідач: Кабінет Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008, код ЄДРПОУ: відсутній).

Третя особа 1: Миколаївська обласна державна адміністрація (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, код ЄДРПОУ: 00022579).

Третя особа 2: Міністерство розвитку громад та територій України (вул. Велика Житомирська, 9 м. Київ, код ЄДРПОУ: 3747928).

Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.

Головуючий суддя Н.М. Шевченко

Судді В. В. Аверкова

М. А. Бояринцева