Постанова

від 28.08.2022 по справі 560/4501/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 560/4501/20

адміністративне провадження № К/9901/9492/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу «Суворова 16Б, 16В» (далі - ЖБК «Суворова 16Б, 16В») на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року (прийняте судом у складі судді Михайлова О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Капустинського М.М., суддів: Смілянця Е.С., Сапальової Т.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Департамент), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ЖБК "Суворова, 16Б, 16В", про визнання незаконними, скасування змін та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати незаконними та скасувати зміни від 11 травня 2019 року до містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 03.04.2017 № 907 на будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 за адресою АДРЕСА_1 .

На обґрунтування позовних вимог зазначав, що зміни від 11 травня 2019 року до містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 03.04.2017 № 907 на будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 за адресою АДРЕСА_1 є незаконними оскільки на момент їх внесення та на даний час існує забезпечення позову у справі №676/6361/18, вказані зміни не відповідають містобудівній документації міста Кам`янця-Подільського, виготовлені заднім числом та спрямовані виключно на усунення допущених третьою особою порушень при будівництві багатоквартирного житлового будинку. Також позивач зазначає, що всупереч статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" такі зміни не внесені до Реєстру виданих містобудівних умов і обмежень по місту Кам`янці-Подільському, який перебуває у вільному доступі на офіційному державному веб-порталі.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано зміни від 11 травня 2019 року до містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 03.04.2017 №907 на будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 за адресою АДРЕСА_1 .

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 березня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив із того, що зміни від 11 травня 2019 року до містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 03.04.2017 № 907 на будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 за адресою АДРЕСА_1 , всупереч вимогам статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не були внесені до реєстру містобудівних умов та обмежень, який веде відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури.

При цьому, суд не бере до уваги посилання відповідача на Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, що затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року N 109 та вважає їх необґрунтованими, оскільки зазначений наказ втратив чинність згідно з наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 6 листопада 2017 року N 289, а тому не може бути застосований до спірних правовідносин.

За таких обставин, суд дійшов висновку про правомірність заявлених позивачем вимог.

Що стосується юрисдикції даного спору, то суди зазначили, що позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував незаконністю дій відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо прийняття рішення про прийняття змін до містобудівних умов та обмежень, з тих підстав, що відповідачем порушено процедуру прийняття рішення, отже спір між сторонами має публічно-правовий характер.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

18.03.2021 ЖБК «Суворова 16Б, 16В» звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та закрити провадження у справі.

У скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли рішення без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16, від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18, а також постановах Верховного Суду від 15.07.2020 у справі № 809/78/16, від 11.11.2020 у справі № 826/14406/18.

Зазначає, що позивач звертався до суду за захистом свого цивільного права власності як власника суміжної земельної ділянки. Позивач в даному випадку не є учасником публічно-правових відносин з приводу видання, внесення змін до Містобудівних умов і обмежень земельної ділянки з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008.

Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки та розташованого на ній будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить закрити касаційне провадження, оскільки наведена скаржником судова практика не є релевантною.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.03.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 25 березня 2021 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 22.12.2017, що зареєстрований в реєстрі за №1547 приватним нотаріусом А.О. Цвіляк, придбав в місті Кам`янець-Подільському по вул. Суворова, 14 земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,0501 га, кадастровий номер 6810400000:15:001:0010.

Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо суб`єкта №235446715 від 04.12.2020, позивачеві на праві власності також належить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:15:001:0056 площею 0,0769 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

З належними позивачеві земельними ділянками межує земельна ділянка з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 загальною площею 0,0941 га, цільове призначення - для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку. На вказаній земельній ділянці здійснюється будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями соціально-побутового призначення, замовником будівництва є Житлово-будівельний кооператив "Суворова, 16Б, 16В".

Будівництво здійснюється на підставі містобудівних умов і обмежень №907 від 03.04.2017, декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої відділом Державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради від 07.06.2017 за номером ХМ 083171580094.

До містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 03.04.2017 №907 на будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером 6810400000:15:001:0008 за адресою АДРЕСА_1 11 травня 2019 року були внесені зміни.

Позивач вважає внесення змін до містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки протиправним, а тому з метою захисту своїх прав, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України; далі - КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2, частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.»

Звертаючись до суду з позовом про скасування змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ОСОБА_1 зазначив, що такі порушують його права, оскільки спірне будівництво здійснюється з численними порушеннями будівельних норм (недотримана відстань в 20 метрів до існуючих об`єктів, відсоток забудови земельної ділянки становить 45,8 % замість дозволених 43 %; недотримана мінімальна розрахункова площа земельної ділянки для будівництва будинку; недотримано нормативні відстані між будівлями, спорудами, ігровими та дитячими майданчиками, недотримано побутові розриви; створено затінення для його ( ОСОБА_1 ) будинку; унеможливлено використання належної позивачу земельної ділянки з кадастровим номером 6810400000:15:001:0056 за її цільовим призначенням - для будівництва житлового будинку; всупереч Генерального плану міста Кам`янця-Подільського, згідно з яким це зона багатоквартирної середньо поверхової забудови (4-5 поверхів, будівництво здійснюється 7-поверхового житлового будинку висотністю 22 метри), отже, допущені ЖБК «Суворова 16Б, 16В» порушення будівельних норм під час зазначеного будівництва порушують його права, як власника та користувача сусідньої земельної ділянки, та можуть створити обставини для обмеження його прав щодо експлуатації та обслуговування належного йому майна, а оскаржуваними змінами до Містобудівних умов та обмежень відповідач фактично узаконив всі ці порушення.

Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно з частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Згідно зі статтею 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно з частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного права.

Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює зміни до Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.

Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки та розташованого на ній будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав.

Отже, вимоги про скасування змін до Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.

Така позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16, від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18 та Верховним Судом у постанові від 15.07.2020 у справі № 809/78/16.

Враховуючи цей правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, а також суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

За частиною третьою статті 354 КАС України у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Порядок роз`яснення позивачеві права звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови унормований положенням частини першої статті 239 КАС України. Стаття 239 КАС передбачає саме наслідки закриття провадження у справі, тобто пов`язується із результатом розгляду, в даному випадку, касаційної скарги.

Наведені положення в контексті ухваленого рішення у цій справі зумовлюють право позивача на подання відповідної заяви до Верховного Суду, за результатами розгляду якої справа має бути скерована до відповідного суду першої інстанції, який своєю чергою за положеннями частини першої статті 185 Цивільного процесуального кодексу України перевіряє наявність підстав для залишення позовної заяви без руху відповідно до вимог цивільного процесуального закону, чинного на дату подання позовної заяви.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу «Суворова 16Б, 16В» задовольнити.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2021 року у справі № 560/4501/20 - скасувати і закрити провадження по справі.

Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець