Постанова

від 05.09.2022 по справі 560/17383/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/17383/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Польовий О.Л.

Суддя-доповідач - Граб Л.С.

06 вересня 2022 рокум. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Смілянця Е. С. Сторчака В. Ю. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 березня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Понінківської селищної ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Понінківської селищної ради Шепетівського району Хмельницької області, в якому просив:

-визнати протиправними дії відповідача щодо утримання від прийняття конкретного рішення за результатами розгляду заяви про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 ;

-зобов`язати відповідача розглянути на черговій сесії заяву від 23.07.2019 про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 ;

-зобов`язати відповідача надати дозвіл на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 .

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 березня 2021 року позов задоволено частково:

-визнано протиправною бездіяльність Понінківської селищної ради, що полягає у неприйнятті рішення за результатом розгляду заяви ОСОБА_1 від 23.07.2019 про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 .

-зобов`язано Понінківську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.07.2019 про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 , та вирішити її шляхом прийняття рішення відповідно до порядку, передбаченого статтею 118 Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням в частині відмови в задоволенні позовних вимог, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

05.07.2022 від відповідача через канцелярію суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вказав, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, в зв`язку з чим просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Крім того, представником Понінківської сільської ради заявлено клопотання про розгляд справу у відкритому судовому засіданні.

Колегія суддів вважає, що вказане клопотання не підлягає задоволенню, виходячи із наступного.

Відповідно до ч. 6 ст. 262 КАС України суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін: 1) у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу; 2) якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Отже, зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін і дана справа є справою незначної складності, колегія суддів вважає, що апеляційний розгляд справи необхідно здійснювати в порядку письмового провадження.

Саме лише посилання представника відповідача на те, що рішення у даній справі має для нього суттєве значення, не може бути єдиною та беззаперечною підставою для переходу із письмового провадження до розгляду справи у відкритому судовому засіданні.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що остання не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 23.07.2019 звернувся до Понінківської селищної ради з заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої в АДРЕСА_1 .

Рішенням 58-й сесії Понінківської селищної ради першого скликання від 24 вересня 2019 року № 10-8 "Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" вирішено перенести розгляд заяв про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які знаходяться в межах населеного пункту у зв`язку із відсутністю генерального плану забудови смт. Понінка, та рекомендовано останнімзвернутись із заявами повторно після затвердження генерального плану забудови смт. Понінка.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року у справі № 560/407/20 визнано протиправним та скасовано рішення 58-й сесії Понінківської селищної ради від 24 вересня 2019 року № 10-8, в частині що стосується ОСОБА_1 та зобов`язано Понінківську селищну раду на черговій сесії повторно розглянути заяву останнього від 23.07.2019 року.

На виконання вказаного судового рішення, відповідачем розглянуто заяву позивача та прийнято рішення про відмову в задоволенні останньої.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.06.2021 у справі №560/1219/21, визнано протиправними дії Понінківської селищної ради щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, розташованих в АДРЕСА_1 ; визнано протиправним та скасовано рішення № 19 5-ї сесії 8-го скликання Понінківської селищної ради Шепетівського району Хмельницької області від 22 грудня 2020 року про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої в АДРЕСА_1 ; зобов`язано Понінківську селищну раду Шепетівського району Хмельницької області розглянути на черговій сесії ради заяву від 23 липня 2019 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України.

В подальшому, заяву від 23.07.2019 винесено на розгляд 21 сесії Понінківської селищної ради, яка відбулася 09.09.2021.

09.09.2021 на сесії з 19 присутніх депутатів під час розгляду заяви ОСОБА_1 "за" проголосувало 3 депутатів, "проти" - 8 "утримались" - 8, рішення не прийняте.

Вищезазначене слугувало підставою для звернення позивачем до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення в частині відмовив в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки відповідач не розглянув заяву позивача та не прийняв обґрунтованого рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України, то належним способом захисту порушених прав останнього буде зобов`язання Понінківської селищної ради повторно розглянути заяву.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини, що розглядаються в межах даного позову, регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України).

За змістом ч.ч. 2,3 ст.78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

Статтею 81 ЗК України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

Порядок набуття та реалізації права на землю громадянами встановлений у розділі IV Земельного кодексу України.

Так, ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України врегульовано, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Частиною 5 статті 116 ЗК України визначено, що земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

За змістом частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 статті 118 ЗК України унормовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В силу частини 1 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Правовий статус відповідних рад визначається Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).

П. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Аналіз норм ч.9 ст.118 ЗК України та частин 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, дає підстави для висновку, що при вирішенні клопотання громадянина про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки із земель комунальної власності, у місцевої ради виникає обов`язок розглянути таке клопотання у передбачений законом строк (протягом двох тижнів з дня отримання проекту) і прийняти одне з наступних рішень: 1) про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність; 2) про відмову у наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою; 3) про залишення відповідного клопотання без розгляду.

З матеріалів справи з`ясовано, що на розгляд 21 сесії Понінківської селищної ради 8 скликання було винесено клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 .

За результатами голосування проголосували "за" 3 депутатів, "проти"- 8, "утримались" 8. Рішення не прийнято.

Однак, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що такий підсумок голосування не є рішенням (розпорядчим актом), передбаченим вимогами Земельного кодексу України стосовно розгляду заяви позивача. В свою чергу, ця заява фактично залишається невирішеною через відсутність будь-якого конкретного рішення уповноваженого органу.

Разом з тим, такий результат голосування не можна розцінювати як виконання відповідачем свого обов`язку, оскільки відповідач зобов`язаний прийняти рішення, обираючи з двох можливих та передбачених Земельним кодексом України варіантів: надання дозволу або мотивована відмова.

В свою чергу колегія суддів зазначає, що відсутність вмотивованого рішення, за результатами розгляду заяви, позбавляє суд можливості надати оцінку мотивам відмови про відмову в наданні дозволу на розробку технічної документації.

При цьому, колегія суддів зазначає, що у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень.

Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою є дискреційним, оскільки в цьому випадку у відповідача є два варіанти поведінки, а саме надати згоду або відмовити у її наданні, при цьому, в даному випадку відмова у наданні згоди, може бути висловлена шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а, 11 травня 2022 року у справі №300/177/20.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає обгрунтованим висновок суду першої інстанції в тій частині, що позовна вимога про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є безпідставною.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.242, 243, 250, 304, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 березня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Граб Л.С. Судді Смілянець Е. С. Сторчак В. Ю.