Постанова

від 06.09.2022 по справі 560/35/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 560/35/21

адміністративне провадження № К/9901/30087/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В. М.,

суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.05.2021 (у складі судді Тарновецького І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2021 (у складі колегії суддів: Франовської К.С. (суддя-доповідач), Матохнюка Д.Б., Боровицького О.А.) у справі №560/35/21 за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Волочиська міська рада, Фермерське господарство "Гарант Агро 5", про визнання протиправними та скасування наказ,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

У січні 2021 року ОСОБА_1 та інші позивачі звернулися до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастр у Хмельницькій області), у якій просили визнати протиправними та скасувати накази від 16.11.2020 року "Про відмову у наданні у власність земельної ділянки", якими позивачам відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення кожному позивачу земельної ділянки площею 2,000 га, яка розташована за межами населених пунктів Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області з визначеними кадастровими номерами, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.

На обґрунтування позову зазначили, що у травні 2020 року звернулися до відповідача із заявами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 2,000 га, за рахунок земель державної власності, які розташовані за межами населених пунктів Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства. Зазначені земельні ділянки згідно із інформацією наданою Відділом у Волочиському районі належать до земель сільськогосподарського призначення державної власності, не підлягають продажу на земельних торгах і не передбачені під консервацію малопродуктивних та деградованих земель та перебувають в користуванні третіх осіб на підставі Державного акту про право постійного користування землею від 16 жовтня 2000 року серії ХМ. Державний акт виданий на ім`я ОСОБА_21 , який мешкає у селі Попівці. Землю надано для ведення селянського (фермерського господарства). При цьому, до заяв була долучена довідка від 30 квітня 2020 року №492/22.3.4-36 Волочиського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану, в якій зазначено, що ОСОБА_21 помер ІНФОРМАЦІЯ_1 . За результатами розгляду заяв, поданих позивачами, ГУ Держгеокадастр у Хмельницькій області надано дозволи на розробку проектів землеустрою. Розробивши технічну документацію на земельні ділянки, позивачі у серпні 2020 року подали її на затвердження до ГУ Держгеокадастр у Хмельницькій області. 16 листопада 2020 року ГУ Держгеокадастр у Хмельницькій області позивачам відмовлено у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею по 2,000 га, які розташовані за межами населених пунктів Половецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області, оскільки запитувані земельні ділянки перебувають у користуванні ФГ "Гарант Агро 5".

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.02.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи вирішено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12.05.2021 залучено до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Волочиську міську раду та Фермерське господарство "Гарант Агро 5" (далі - ФГ "Гарант Агро 5").

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.05.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2021, задоволено клопотання представника ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області про закриття провадження в адміністративній справі №560/35/21 та закрито провадження у цій справі. Одночасно позивачам роз`яснено, що розгляд цього спору має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.

Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що не зважаючи на те, що предметом позову у цій справі є накази відповідача від 16.11.2020 "Про відмову у наданні у власність земельної ділянки", якими позивачам відмовлено у затвердженні проектів землеустрою та наданні земельних ділянок у власність, суть цього спору фактично стосується правомірності права користування ФГ "Гарант Агро 5" земельною ділянкою, до складу якої входять ділянки, відносно яких позивачі просять затвердити проекти землеустрою з метою безоплатної передачі їх у власність із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства. У підсумку суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір у цій справі безпосередньо не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку саме органу державної влади і не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства та повинен розглядатися в поряду цивільного судочинства. Окрім того, суди попередніх інстанцій під час постановлення рішень у справі врахували та керувалися правовими висновками Великої Палати Верховного Суду викладені зокрема у постановах: від 23.06.2020 у справі № 922/989/18, від 20.03.2019 у справі №615/2197/15-ц, 13.03.2018 у справі №348/991/16-ц, від 01.04.2020 у справі №320/5724/17, від 23.06.2020 у справі №179/1043/16-ц.

Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.05.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2021 у справі № 560/35/21 та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:

Державним актом на право користування землею ХМ №83 від 16.10.2000 ОСОБА_21 надана у користування для ведення фермерського господарства земельна ділянка площею 40,26 га, яка розташована за межами населеного пункту села Попівці Волочиського району Хмельницької області, який зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №83 від 16.10.2000.

13.10.2005 року Волочиською РДА зареєстровано юридичну особу - ФГ "Гарант Агро 5", код ЄДРПОУ - 33758044, засновником господарства зазначено ОСОБА_21 .

На підставі заяви ОСОБА_22 від 22.08.2019, відповідачем надано дозвіл на відновлення меж земельної ділянки орієнтовною площею 40,2600 га, що перебуває у постійному користуванні громадянина ОСОБА_21 на підставі Державного акта, що підтверджується наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області № 22-6999-СГ від 20.09.2019.

20.01.2020 кадастровим реєстратором Відділу у Волочиському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області проведено державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 6820986200:05:030:0118, площею 40,26 га з цільовим призначенням 01.02 - для ведення фермерського господарства та внесено вказані відомості до Державного земельного кадастру.

Право постійного користування землею ФГ "Гарант Агро 5", посвідчено Державним актом серії ХМ №83 від 16.10.2000 та не припинялося.

Наказами ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області позивачам надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок орієнтовною площею 2, 000 га, за рахунок земель державної власності, які розташовані за межами населених пунктів Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

На замовлення позивачів землевпорядною організацією виготовлено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність шляхом безоплатної передачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності, які розташовані за межами населених пунктів Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області.

Розробивши технічну документацію на земельні ділянки, позивачі у серпні 2020 року подали її на затвердження до ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області.

Оскаржуваними наказами від 16 листопада 2020 року "Про відмову у наданні у власність земельної ділянки" Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області відмовило позивачам у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, які розташовані за межами населених пунктів Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки запитувані земельні ділянки перебувають у користуванні ФГ «Гарант Агро 5».

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Зокрема, скаржник вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для закриття провадження у справі, оскільки до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів, прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій. Звертає увагу на відсутність у відповідача підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України.

Відповідачем, до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу подано не було, що відповідно до приписів статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає її розгляду по суті.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

Приписами частин 1, 2 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність конкретно визначеного майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, а також вимог процесуального закону.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно із частиною 1 статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право майнового або особистого характеру на конкретний об`єкт цивільних правовідносин, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Таким чином, суду необхідно з`ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, предметом спору в цій справі є накази відповідача від 16.11.2020 "Про відмову у наданні у власність земельної ділянки", якими позивачам відмовлено у затвердженні проектів землеустрою та наданні земельних ділянок у власність.

У позовній заяві позивачі заявили, зокрема, вимогу про зобов`язання відповідача затвердити проекти землеустрою щодо земельної ділянки, яку використовує ФГ "Гарант Агро 5" та є постійним землекористувачем земельної ділянки, загальною площею 40,26 га, яка знаходиться у державній власності, за межами населених пунктів с. Попівці, Волочиського району Хмельницької області, та щодо якої позивачі просять затвердити проекти землеустрою щодо її відведення у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства.

Зміст заявлених позовних вимог свідчить про те, що метою звернення позивачів до суду з цим позовом є отримання спірних земельних ділянок у власність, що належать до земель сільськогосподарського призначення державної власності, не підлягають продажу на земельних торгах і не передбачені під консервацію малопродуктивних та деградованих земель та перебувають в користуванні третьої особи - ФГ "Гарант Агро 5" на підставі Державного акту про право постійного користування землею від 16.10.2020 серії ХМ № 83.

З аналізу вимог статті 2 ЦПК України та статті 2 КАС України випливає, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного права.

При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову. За своїм змістом земельний спір, що виник із розпорядження уповноваженим органом землею, є складним і комплексним із правової точки зору. При прийнятті рішення про передачу земельної ділянки у власність ці органи, з одного боку, перебувають у статусі суб`єкта владних повноважень, а з другого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, таке рішення як правовий акт індивідуальної дії є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею у суб`єктів приватного права.

Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 19 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 826/8018/17).

Також слід наголосити на висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 01.10.2019 у справі № 922/2723/17 стосовно того, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Окрім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.11.2019 у справі № 906/392/18 зробила такий правовий висновок: "Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів у відповідності до положень статті 21 ЦК України".

Отже, незважаючи на те, що предметом спору є накази відповідача, якими позивачам відмовлено у затвердженні проекту землеустрою та наданні земельних ділянок у власність, суть вимог в кінцевому результаті зводиться до конкруренції майнових прав на конкретну земельну ділянку, з одного боку - позивачів, які розробили проект землеустрою і мають намір отримати у власність земельні ділянки, а з іншого боку - ФГ "Гарант Агро 5", яке відповідно до Державного акта серії ХМ №83 від 16.10.2000 є постійним користувачем земельної ділянки, на яку претендують позивачі та право користування якого не припинялося.

Відповідач, відмовляючи у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, обґрунтував рішення наявністю існуючого речового права на спірну земельну ділянку у третьої особи.

Таким чином, спір хоч і пов`язаний із оцінкою повноважень суб`єкта владних повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, проте визначальним є існування постійного права користування на цю земельну ділянку, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Правомірність та добросовісність дій відповідача щодо розпорядження земельною ділянкою може бути перевірено під час вирішення цивільно-правового позову щодо захисту прав позивачів на одержання земельної ділянки.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14.12.2020 у справі № 580/1282/20 та від 06.10.2020 у справі 580/3779/19.

Отже, спір у цій справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним на земельну ділянку і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про закриття провадження у цій справі у зв`язку із непідсудність цього спору адміністративним судам.

Всі інші доводи, які наводяться скаржником в касаційній скарзі, не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального або матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень.

За приписами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.05.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2021 у справі №560/35/21 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Судді В. М. Шарапа

В. М. Кравчук

О. П. Стародуб