Постанова

від 21.09.2022 по справі 520/14671/2020

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 520/14671/2020

адміністративне провадження № К/9901/21888/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/14671/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «ВП «РІКДОМ» до Головного управління Держпраці у Харківській області (далі - ГУ Держпраці) про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ «ВП «РІКДОМ»

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020, ухвалене у складі головуючого судді Білової О.В.

та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді П`янової Я.В., суддів Спаскіна О.А., Жигилія С.П.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2020 року ТОВ «ВП «РІКДОМ» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держпраці від 06.10.2020 № 1578 в частині призначення інспекційного відвідування ТОВ «ВП «РІКДОМ».

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «ВП «РІКДОМ» зазначило, що оспорюваний наказ про проведення інспекційного відвідування прийнятий із порушенням Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), за відсутності підстав, визначених статтею 6 вказаного Закону.

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 10.12.2020 , залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. 10.06.2021 ТОВ «ВП «РІКДОМ» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 20.07.2021 поновив ТОВ «ВП «РІКДОМ» строк на касаційне оскарження рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що на адресу ГУ Держпраці надійшов лист Офісу Генерального Прокурора від 28.08.2020 № 10/1/2-8576-20, скерований на адресу відповідача Державною службою України з питань праці (лист від 07.09.2020, вхідний № 26/751), у якому викладено таку інформацію: досудовим розслідуванням встановлено, що службові особи ТОВ «БУК.ЮА» (код ЄДРПОУ 43213121), ТОВ "НВП "БУК" (код ЄДРПОУ 41870461), використовуючи реквізити підконтрольних ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , здійснюють реалізацію респіраторів марки БУК (у тому числі БУК-3, FFP3) за ціною нижче ринкової, у зв`язку з чим ухиляються від сплати податків та обов`язкових платежів. Офісні приміщення зазначених суб`єктів господарювання знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 . На цей час виробничі приміщення перебувають за адресою: Харківська область, м. Вовчанськ, вул. 1-го Травня, 2-Б , та належать ТОВ «ВП «РІКДОМ». Досудовим розслідування встановлено факт використання ТОВ «ВП «РІКДОМ» при виробництві цих товарів найманої праці ОСОБА_5 (проживає за адресою: АДРЕСА_3 ) без належного оформлення.

З огляду на зазначені факти Офіс Генерального прокурора просив вирішити питання щодо здійснення Держпраці заходів державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційних відвідувань, зокрема - ТОВ «ВП «РІКДОМ».

Враховуючи інформацію, викладену у вказаному листі, начальником ГУ Держпраці прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування позивача, оформлене наказом про проведення інспекційного відвідування від 06.10.2020 № 1578.

На підставі зазначеного наказу посадовими особами відповідача здійснено вихід на адресу позивача для проведення інспекційного відвідування, за результатом якого складено акт інспекційного відвідування від 13.10.2020 за № ХК26064/3236/НД/АВ.

ТОВ «ВП «РІКДОМ», не погодившись з наказом про проведення інспекційного відвідування від 06.10.2020 за № 1578, звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорюваний наказ прийнятий у порядку, в межах та на підставі норм чинного законодавства України, оскільки рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 пунку 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (далі - Порядок № 823), є підставою для проведення інспекційного відвідування та дозволяє органам Держпраці за допомогою інформаційних технологій, власної аналітичної діяльності виявляти випадки «нелегального працевлаштування» та самостійно в разі наявності сумнівів щодо можливих випадків порушення вимог статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) перевіряти отриману з відкритих джерел інформацію.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що перед тим, як призначити позаплановий захід контролю, уповноважений орган має не тільки перевірити чи відповідає джерело інформації вимогам пункту 5 Порядку № 823, який визначає формальні підстави для перевірки, а й дослідити саму інформацію, яка міститься у вищевказаному джерелі, шляхом попередньої перевірки її доступними засобами.

8. У відзиві на касаційну скаргу позивача ГУ Держпраці вказує на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити її без задоволення, а оскаржувані ТОВ «ВП «РІКДОМ» судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом № 877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

12. Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

13. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу 2 частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

14. Відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.

15. Верховний Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 КЗпП України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), де зазначено, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

16. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

17. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.

18. Відповідно до частини 1 статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

19. Спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».

20. Частиною першою статті 259 КЗпП України передбачено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

21. Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 (була чинною на момент призначення та проведення інспекційного відвідування позивача) затверджено Порядок № 823.

22. Пунктом 2 Порядку №823 визначено, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

23. Підстави проведення інспекційного відвідування встановлені пунктом 5 Порядку № 823, відповідно до приписів якого інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.

24. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі, зокрема рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, оформленого у формі наказу.

25. При цьому, положення підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 не встановлюють вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачають, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Також, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю за результатами здійсненого ним аналізу наявної інформації.

26. У справі, яка розглядається суди встановили, що інспекційне відвідування позивача призначене оспорюваним наказом відповідача у зв`язку з наявною інформацією, що містилась в листі Офісу Генерального прокурора від 28.08.2020 № 10/1/2-8576-20. У вказаному листі Офісу Генерального прокурора викладено прохання вирішити питання щодо здійснення Держпраці державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційних відвідувань, зокрема, ТОВ «ВП «РІКДОМ», з питань виявлення неоформлених трудових відносин суб`ктом господарювання.

27. Зокрема судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем до моменту прийняття оскаржуваного наказу проведено перевірку відомостей, наведених у листі Офісу Генерального прокурора, шляхом формування запиту на веб-порталі електронних послуг Пенсійного Фонду України, за результатами опрацювання якого встановлено, що станом на 06.10.2020 фізична особа ОСОБА_5 в поточному списку працівників ТОВ «ВП «РІКДОМ» відсутня.

28. За таких обставин, відповідачем, з урахуванням обсягу інформації, викладеної в листі Офісу Генерального прокурора, належним чином проведено її аналіз за результатом якого прийнято оспорюваний у цій справі наказ від 06.10.2020 № 1578 про призначення інспекційного відвідування ТОВ «ВП «РІКДОМ».

29. При цьому, правовою підставою для проведення інспекційного відвідування були, зокрема, норми Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 за № 1985-IV Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі - Конвенція Міжнародної організації праці).

30. З урахуванням наведеного, оспорюваний наказ є належною підставою для проведення інспекційного відвідування позивача та прийнятий у порядку, в межах та на підставі норм чинного законодавства України.

31. Отже, інспекційне відвідування призначено відповідно до чинного законодавства, що спростовує доводи касаційної скарги.

32. До того ж, колегія суддів зазначає, що на підставі оспорюваного у цій справі наказу посадовими особами відповідача здійснено вихід на адресу позивача для проведення інспекційного відвідування, за результатом якого складено акт інспекційного відвідування від 13.10.2020 № ХК26064/3236/НД/АВ.

33. При цьому, як видно зі змісту позовних вимог, предметом спору у цій справі є виключно визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держпраці від 06.10.2020 № 1578 в частині призначення інспекційного відвідування ТОВ «ВП «РІКДОМ»

34. У цьому контексті колегія суддів зазначає, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

35. Право на судовий захист відображене і в частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

36. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

37. Вирішуючи кожний конкретний спір на підставі всіх установлених обставин, суд повинен установити, на захист якого права подано відповідний позов, чи порушене, не визнане або оспорюване таке право відповідачем (відповідачами), а також з`ясувати, чи призведе задоволення заявлених вимог до реального та ефективного поновлення порушеного права, та залежно від з`ясованого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.

38. Під ефективним поновленням слід розуміти реальний позитивний вплив судового рішення про задоволення позову на виявлену під час судового розгляду обставину порушення/невизнання/оспорення або запобігання виникненню спору щодо права, на захист якого був поданий позов.

39. Водночас відмова в позові з підстав обрання неефективного способу захисту може мати місце тоді, коли в судовому процесі відсутній будь-який сенс у розрізі питання щодо реальної можливості захисту прав позивача в обраний ним спосіб.

40. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

41. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.».

42. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 № 9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.

43. Отже, у разі якщо контролюючий орган провів перевірку на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

44. Подібний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 27.04.2022 у справі № 460/1208/19.

45. Таким чином колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у зв`язку з їх необґрунтованістю.

46. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

47. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

48. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ВП «РІКДОМ» залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021 у справі №520/14671/2020 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді:А.І. Рибачук Л.Л. Мороз Л.В. Тацій