Рішення від 26.09.2022 по справі 640/24837/19

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 вересня 2022 року м. Київ № 640/24837/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Маруліної Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу

за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю "Дніпродзержинська фармацевтична компанія" доМіністерства розвитку громад та територій України про визнання бездіяльності протиправною , ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпродзержинська фармацевтична Компанія" (далі також - позивач, ТОВ "Дніпродзержинська фармацевтична компанія") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства розвитку громад та територій України (далі також-відповідач), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність, у формі надання неоднозначної, неповної відповіді на звернення ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» від 24.10.19 року №535;

- зобов`язати Міністерство розвитку громад та територій України розглянути по суті звернення і надати відповідь.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що відповідач на його заяву відповів листом, проте відповідь є неоднозначною, необґрунтованою і неповною, що є порушенням прав позивача передбачених статтею 19 Закону України «Про звернення громадян». Просить задовольни ти позовні вимоги.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.12.2019 року відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

13.01.2020 року шляхом поштового направлення та реєстрації через відділ документального обігу, контролю та забезпечення розгляду звернень громадян (канцелярію) Окружного адміністративного суду міста Києва до суду надійшов відзив від відповідача на позовну заяву, згідно якого останній заперечив проти позову, просив відмовити, зазначивши, що до Мінрегіону 28.10.2019 року за вхідним № 35039/0/10-19 надійшов лист ТОВ «Дніпродзержинської фармацевтичної компанії» від 24.10.2019 року № 535, щодо роз`яснення порядку виконання вимог окремих положень містобудівного законодавства. На вказаний лист ТОВ «Дніпродзержинської фармацевтичної компанії» в межах компетенції Мінрегіоном було надано відповідь від 04.11.2019 року № 7/14.2/17442-19. У відповіді Мінрегіону на вищевказаний лист ТОВ «Дніпродзержинської фармацевтичної компанії» було надано змістовну, обґрунтовану, повну відповідь.

Також, відповідач зазначив, що позивач не навів жодного аргументу щодо порушення його прав, свобод та інтересів, відсутні обґрунтовані підстави, які могли б свідчити про очевидну бездіяльність Міністерства розвитку громад та територій України щодо надання неоднозначної, необґрунтованої і неповної відповіді на звернення, протиправною.

Розглянувши подані документи і матеріали, судом встановлено наступне.

24.10.2019 року №535 ТОВ "Дніпродзержинська Фармацевтична Компанія" звернулося до Міністерства розвитку громад та територій України із письмовою заявою про надання роз`яснення щодо порядку виконання вимог ст. 36, ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 26-1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», п.п 17 п. а) статті 30, п.п. 3) п. б) ст. 31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні будівельних робіт, передбачених ДБН 13.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд».

Листом від 04.11.2019 року № 7/14.2/17442-19 Міністерством розвитку громад та територій України надано відповідь на заяву ТОВ «Дніпродзержинської фармацевтичної компанії» від 24.10.2019 року № 535, щодо окремих положень містобудівного законодавства та в межах компетенції зазначивши наступне.

Згідно із статтею 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво об`єкта архітектури (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон України) проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та затверджується замовником.

Проектна документація на будівництво об`єктів розробляється відповідно до Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Мінрегіону від 16.05.2011 року № 45, та ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» на підставі вихідних даних на проектування з дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил. У випадках визначених законодавством проводиться експертиза проектної документації. Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 року № 560.

Алгоритм отримання права на виконання будівельних робіт визначено ст. 34 Закону України. Замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно із ст. 36 Закону України право на виконання (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється.

Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю у відповідності до ст. 37 Закону України.

Для отримання дозволу подається заява, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку; копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту; копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд; інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати; результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Разом з тим згідно з п. 11 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року №406 (далі - Перелік) для улаштування засобів безперешкодного доступу до об`єктів житлово-комунального та громадського призначення осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення непотрібно отримувати право на виконання будівельних робіт. При цьому п. 3 примітки Переліку визначено, що виконання будівельних робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та технічного переоснащення повинно здійснюватися з дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та відповідно до розробленої та затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації.

Окремо інформуємо, що згідно ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органом місцевого самоврядування надані повноваження щодо здійснення у встановленому порядку державного контролю за дотриманням містобудівного законодавства, затвердження містобудівної документації при плануванні і забудові територій.

Наказом Мінрегіону від 30.11.2018 року № 327 затверджено ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд. Основні положення» (набув чинності з 01.04.2019), розроблений на заміну ДБН В.2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення». ДБН В.2.2-40:2018 поширюється на проектування, будівництво нових, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт та технічне переоснащення існуючих житлових будинків і громадських будівель і споруд, а також на розумне їх пристосування з урахуванням потреб маломобільних груп населення.

Відповідно до п.п. 4 пункту 165 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 929, ліцензіат, який провадить діяльність з роздрібної торгівлі лікарськими засобами, зокрема, створює необхідні умови для доступності осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення до приміщень відповідно до державних будівельних норм, правил і стандартів.

Враховуючи вищевикладене, на думку Міністерства, заклади роздрібної торгівлі лікарськими засобами повинні відповідати нормам щодо обов`язкового створення безбар`єрного простору в Україні для маломобільних груп населення, а саме вимогам ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд. Основні положення», зокрема, у частині створення необхідних умов для доступу осіб з інвалідністю до приміщень, незалежно від того, це новий заклад роздрібної торгівлі, чи вже давно функціонуючий.

Крім того, листи Мінрегіону не є нормативно-правовими актами, не встановлюють правових норм та не є офіційним тлумаченням положень законів, а мають виключно інформаційно-довідковий характер і не можуть бути використані у будь-яких спірних правовідносинах з іншими особами, як докази у розумінні адміністративного, господарського, цивільного та кримінального судочинства.

Уважаючи, що відповідач надав неоднозначну, необґрунтовану і неповну відповідь, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 у справі N 1- 29/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 1 Указу Президента України "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" від 07 лютого 2008 N 109/2008 встановлено Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування вжити невідкладних заходів щодо забезпечення реалізації конституційних прав громадян на письмове звернення та особистий прийом, обов`язкове одержання обґрунтованої відповіді, неухильного виконання норм Закону України "Про звернення громадян", упорядкування роботи зі зверненнями громадян, зокрема, щодо: недопущення надання неоднозначних, необґрунтованих або неповних відповідей за зверненнями громадян, із порушенням строків, установлених законодавством, безпідставної передачі розгляду звернень іншим органам; викоренення практики визнання заяв чи скарг необґрунтованими без роз`яснення заявникам порядку оскарження прийнятих за ними рішень; створення умов для участі заявників у перевірці поданих ними заяв чи скарг, надання можливості знайомитися з матеріалами перевірок відповідних звернень; з`ясування причин, що породжують повторні звернення громадян, систематичного аналізу випадків безпідставної відмови в задоволенні законних вимог заявників, проявів упередженості, халатності та формалізму при розгляді звернень; вжиття заходів для поновлення прав і свобод громадян, порушених унаслідок недодержання вимог законодавства про звернення громадян, притягнення винних осіб у встановленому порядку до відповідальності, в тому числі до дисциплінарної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків щодо розгляду звернень громадян.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014року №197 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 року №850 - далі Положення), у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрегіон) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державну житлову політику і політику у сфері благоустрою населених пунктів, державну політику у сфері житлово-комунального господарства, державну політику у сфері поводження з побутовими відходами, державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у сфері контролю житлово-комунального господарства та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.

Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр розвитку громад та територій (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання (абзац 1 пункту 8 вказаного Положення).

Згідно з пунктом 3 Положення Основними завданнями Мінрегіону є: 1) забезпечення формування та реалізація державної регіональної політики, державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державної житлової політики і політики у сфері благоустрою населених пунктів, державної політики у сфері житлово-комунального господарства, державної політики у сфері поводження з побутовими відходами, державної політики у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державної політики у сфері технічного регулювання у будівництві, зокрема щодо: стимулювання участі регіонів у програмах та проектах розвитку міжрегіонального і транскордонного співробітництва; формування оптимальної системи інституційного забезпечення регіонального розвитку; формування спроможних територіальних громад; сприяння створенню виконавцями комунальних послуг та управителями систем управління якістю відповідних послуг на базі національних або міжнародних стандартів; здійснення моніторингу стану розрахунків за житлово-комунальні послуги; благоустрою населених пунктів; формування єдиної технічної, соціально-економічної політики у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення; погодження схем теплопостачання населених пунктів з кількістю жителів більш як 20 тис. осіб та регіональних програм модернізації систем теплопостачання; поводження з побутовими відходами, забезпечення розроблення та виконання державних програм у сфері поводження з побутовими відходами, планів та заходів у сфері поводження з побутовими відходами; координації діяльності місцевих органів виконавчої влади у сфері поводження з побутовими відходами; здійснення нормування у будівництві з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини; здійснення нормування промисловості будівельних матеріалів; визначення порядку розроблення схем планування окремих частин території України; проведення містобудівного моніторингу; визначення критеріїв, яким повинні відповідати експертні організації, що здійснюють експертизу проектів будівництва.

2) забезпечення формування: державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду; державної політики у сфері контролю житлово-комунального господарства; державної політики у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.

3) забезпечення технічного регулювання у сфері: просторового планування та архітектури; промисловості будівельних матеріалів; житлово-комунального господарства; енергетичної ефективності будівель.

Підпунктом 1 пункту 4 Положення Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань: визначає пріоритетні напрями розвитку відповідних сфер; розробляє і здійснює заходи, спрямовані на розбудову інфраструктури регіонів, розвиток міжрегіонального економічного співробітництва; сприяє комплексному соціально-економічному розвитку регіонів; розробляє Державну стратегію регіонального розвитку України, план заходів з її реалізації, здійснює методологічне керівництво та координацію діяльності з підготовки регіональних стратегій розвитку; розробляє в установленому порядку проекти нормативно-правових актів з питань регіональної політики.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо: актів законодавства з питань організації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; актів законодавства з питань розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; адміністративно-територіального устрою; актів законодавства з питань об`єднання територіальних громад; нормативно-правового забезпечення з питань регіональної політики та місцевого самоврядування, державної підтримки розвитку місцевого самоврядування; нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з питань здійснення наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади.

Підпунктом 13 пункту 4 Положення Мінрегіон здійснює: повноваження центрального органу виконавчої влади з нормування у будівництві; управління у сфері містобудування шляхом планування територій на державному рівні, визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації та проведення моніторингу за дотриманням законодавства у сфері містобудування; проведення містобудівного моніторингу на державному рівні; організаційне забезпечення з питань державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла, формування житлового фонду соціального призначення, розгортання молодіжного житлового будівництва, кредитування індивідуальних сільських забудовників, реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду та реалізації інфраструктурних проектів; підтвердження придатності будівельних виробів до застосування (видає технічні свідоцтва) та оцінки відповідності у визначеній сфері діяльності; заходи щодо інженерного захисту територій населених пунктів від небезпечних геологічних процесів, прогнозування і запобігання їх розвитку, створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.

Підпунктом 14 пункту 4 Положення Мінрегіон перевіряє в межах повноважень, передбачених законом, дотримання нормативних документів і нормативів обчислення вартості будівництва об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, кредитів, наданих під державні гарантії.

Підпунктом 16 пункту 4 Положення Мінрегіон взаємодіє з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань застосування єдиної державної геодезичної системи координат і картографічної основи для розроблення містобудівної документації та встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць.

Згідно із підпунктом 25 пункту 4 Положення Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, інформує та надає роз`яснення щодо реалізації державної політики у відповідних сферах. Підпунктом 40 пункту 4 вказаного Положення також передбачено, що Мінрегіон здійснює інші повноваження, визначені законом.

Підпунктом 12 пункту 5 Положення передбачено, що Мінрегіон з метою організації своєї діяльності розглядає в установленому законодавством порядку звернення громадян з питань, що належать до його компетенції.

Ураховуючи викладене питання, з яким позивач в листі від 24.10.2019 року №535 звернувся до відповідача, щодо роз`яснення порядку виконання вимог окремих законодавчих норм з огляду на їх різне застосування контролюючими органами, охоплюється повноваженнями Мінрегіон, визначеними в Положенні про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014року №197 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 року №850) відповідно до покладених на нього завдань, серед яких інформування та надання роз`яснення щодо реалізації державної політики у відповідних сферах зокрема і в тих з якими звернувся позивач у заяві.

За висновком суду ці повноваження належать до дискреційних повноважень, Мінрегіон, який вправі обирати свій варіант викладення такої практики без необхідності узгодження цього вибору з будь-ким, хоча при цьому й зобов`язана додержуватися положень власної компетенції; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

Верховний Суд зазначає, що дискреція це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.

У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» № 30985/96).

Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятої 11.03.1980, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями органами - державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Проте, з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988), встановлено, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Аналогічну правову позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 24.12.2020 у справі №802/1286/18-а, від 15.12.2021 року у справі №1840/2970/18.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади та втручатися в ці повноваження.

Міністерство розвитку громад та територій України з метою реалізації наданого його повноваження, що належать до його компетенції, листом від 04.11.2019 року № 7/14.2/17442-19 надало відповідь позивачу щодо роз`яснення застосування окремих законодавчих норм, що належать до сфери її діяльності. Однак, з огляду на те, що вказані повноваження відповідача є дискреційними, суд позбавлений можливості втручатися в ці повноваження, а, відтак, позбавлений можливості надати оцінку повноті та обґрунтованості змісту наданого роз`яснення.

При цьому направлення Мінрегіон на адресу позивача вищевказаного листа від 04.11.2019 року № 7/14.2/17442-19 спростовує твердження позивача про його протиправну бездіяльність у зв`язку з наданням, як він уважає, неоднозначної, необґрунтованої і неповної відповіді на його лист.

Крім того судом встановлено, що позивач не є суб`єктом правовідносин, врегульованих Законом України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 року № 393/96-ВР (із змінами і доповненнями), тому твердження ТОВ «Дніпродзержинська Фармацевтична Компанія» про порушення відповідачем гарантованих цим Законом прав є безпідставними. Такий висновок суду пояснюється наступним.

Статтею 40 Конституції України визначено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Так, згідно з частиною першою статті першої Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки, а також особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності. Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

Відповідно до статті третьої вказаного Закону під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

Згідно з приписами статті сьомої Закону України «Про звернення громадян» звернення, оформлені належним чинним і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

Частинами першою, третьою та четвертою статті 15 Закону України "Про звернення громадян" передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

За змістом статті 18 вказаного Закону громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, поміж іншого, одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

Статтею 19 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані зокрема: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.

За приписами частини першої статті 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Наведені норми Закону України "Про звернення громадян" вказують, що звернення громадян, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду тим органом чи посадовою особою органу, до якого подано звернення та до повноважень якого входять питання, порушені у зверненні, зазвичай протягом одного місяця, з обов`язковим повідомленням громадянина про результати розгляду; при цьому орган або посадова особа зобов`язані об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти звернену до них заяву та надати обґрунтовану відповідь за результатами її розгляду.

Відтак, аналіз викладених вище норм Закону України «Про звернення громадян» дає підстави суду стверджувати, що його норми не поширюються на громадян України та осіб, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, та не поширюються на юридичних осіб.

За наведених вище обставин позовні вимоги ТОВ «Дніпродзержинська Фармацевтична Компанія» є необґрунтованими та не підлягають задоволенню судом. З огляду на відмову у задоволенні позову у суду відсутні підстави для відшкодування позивачу відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору.

Керуючись статтями 2, 19, 77, 139, 242 - 246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпродзержинська Фармацевтична Компанія» відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України:

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпродзержинська Фармацевтична Компанія" (адреса: 04112, місто Київ, вулиця Парково-Сирецька, будинок 15-А, ЄДРПОУ 35281642).

Відповідач: Міністерство розвитку громад та територій України (адреса: 01601, місто Київ, вулиця Велика Жит омирська, будинок 9, код ЄДРПОУ 37471928).

Повне рішення суду складено 26.09.2022 року.

Суддя Л.О. Маруліна