Постанова

від 04.10.2022 по справі 420/4750/22

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 жовтня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/4750/22

Категорія: 102000000

Головуючий в 1 інстанції: Катаєва Є. В.

Час і місце ухвалення: м. Одеса

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Лук`янчук О.В.

суддів Бітова А. І.

Ступакової І. Г.

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, третя особа Комунальний заклад Опорний заклад Кодимський ліцей №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, стягнення моральної шкоди, -

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, третя особа Комунальний заклад Опорний заклад Кодимський ліцей №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, в якому просить:

визнати протиправним та скасувати п.1 рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VІІІ Про внесення змін до рішення Кодимської міської ради від 14.07.2021 року №1932-VІІІ Про переведення закладів загальної середньої, дошкільної, позашкільної освіти та комунальної установи Інклюзивно-ресурсний центр Кодимської міської ради Одеської області на умови самостійного ведення господарської діяльності та бухгалтерського обліку (далі рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VIII) в частині: Визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 на умовах договору про надання послуг із планування, фінансування, ведення бухгалтерського обліку з комунальною установою Кодимський міський центр фінансово-господарського обслуговування установ та закладів освіти;

стягнути на її користь моральну шкоду в розмірі 18000,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначається, що з 16.09.2021 року працювала на посаді бухгалтера Комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 Кодимської міської ради Одеської області (далі КЗ ЗСО №2), який перейменовано на підставі рішення Кодимської міської ради від 20.01.2022 року №3122-VІІІ Про перейменування Комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 Кодимської міської ради Одеської області та його філій, затвердження Статуту та положень про філії в новій редакції (код ЄДРПОУ 33775772) в Комунальний заклад Опорний заклад Кодимський ліцей №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області з 28 січня 2022 року.

Згідно з наказом від 10.01.2022 року №10-К вона була звільнена керівником 3-ї особи по цій справі з займаної посади в зв`язку із скороченням штатів відповідно до п.1 ст.40 КЗпП України. В зазначений наказ 31.03.2022 року наказом №145 Кодимського ліцею №2 внесені зміни у вигляді доповнень пунктом Підстави, звільнення було здійснене на виконання наказу відділу освіти, молоді та спорту Кодимської міської ради від 11.11.2021 року №32/К-2021 Про попередження головного бухгалтера та бухгалтерів І категорії комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 Кодимської міської ради Одеської області, наказу КЗ ЗСО №2 від 12.11.2021 року №437 Про попередження окремих працівників, та рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VIII.

Позивачка вважає, що звільнення її з роботи відповідно до п.1 ст.40 КЗпП України було здійснене третьою особою по справі на підставі рішення відповідача від 28.10.2021 року №2526-VІІІ, яке оскаржується. Вказує, що спір щодо оскарження п.1 рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VІІІ в частини Визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 Кодимської міської ради Одеської області на умовах договору про надання послуг із планування, фінансування, ведення бухгалтерського обліку з комунальною установою Кодимський міський центр фінансово-господарського обслуговування установ та закладів освіти Кодимської міської ради Одеської області - є спором з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його індивідуального акту, відносно її трудових прав.

Також, позивачка вказує про порушення відповідачем (при прийнятті оскаржуваного рішення) норм матеріального права, обґрунтовуючи тим, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач звузив повноваження 3-особи на самостійне визначення форм та способів організації ведення бухгалтерського обліку.

Позивачка також вважає, що в ході розгляду та прийняття рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VIII було порушено пункт 4.8.4. Регламенту Кодимської міської ради, так як первісне рішення по цьому питанню взагалі було негативним про відмову в задоволенні прийняття проекту рішення, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та застосувати ефективний засіб захисту та поновлення її законних прав у спосіб, якій нею визначений у позовних вимогах.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2022 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, третя особа Комунальний заклад Опорний заклад Кодимський ліцей №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення п. 1 рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VІІІ, стягнення моральної шкоди.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій зазначає про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, а тому просить рішення суду першої інстанції скасувати та постановити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянтом зазначено про ті ж обставини, що й про зверненні до суду з позовом, а саме вказано, що при прийнятті рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VIII було порушено пункт 4.8.4. Регламенту Кодимської міської ради, так як первісне рішення по цьому питанню взагалі було негативним про відмову в задоволенні прийняття проекту рішення. При цьому вказує, що питання ведення бухгалтерського обліку в закладі не відноситься до компетенції відповідача, а є чіткою прерогативою керівника закладу, адже саме керівництво установи має розуміти, яким чином відповідно до норм чинного законодавства України можна вести бухгалтерський облік, та діяти в його рамках так, як того вимагає норма статті 8 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України , а дія документу, відповідно до частини 1 статті 2 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України , поширюється на всіх юридичних осіб, створених відповідно до законодавства України, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності, на представництва іноземних суб`єктів господарської діяльності, які зобов`язані вести бухгалтерський облік та подавати фінансову звітність, а також на операції з виконання державного та місцевих бюджетів і складання фінансової звітності про виконання бюджетів з урахуванням бюджетного законодавства.

Враховуючи, що відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю суд апеляційної інстанції, відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 14.07.2021 року Кодимською міською радою прийнято рішення №1932-VІІІ Про переведення закладів загальної середньої, дошкільної, позашкільної освіти та комунальної установи Інклюзивно-ресурсний центр Кодимської міської ради Одеської області на умови самостійного ведення господарської діяльності та бухгалтерського обліку (далі рішення Кодимської міської ради від 14.07.2021 року № 1932-VІІІ).

На виконання рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VІІІ начальником відділу освіти, молоді та спорту від 11.11.2021 року №321К-2021 наказано директору Кодимського закладу загальної середньої освіти №2 підготувати наказ про попередження головного бухгалтера та бухгалтерів І категорії про наступне вивільнення, відповідно до рішення сесії Кодимської міської ради.

Наказом Кодимського закладу загальної середньої освіти №2 від 10.01.2022 року №10-К позивачку звільнено з займаної посади відповідно до п.1 ст.40 КЗпП України у зв`язку зі скороченням штатів.

Наказом Кодимського ліцею №2 від 31.03.2022 року №145 (комунальний заклад Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, перейменовано на підставі рішення Кодимської міської ради від 20.01.2022 року №3122-VІІІ на Опорний заклад Кодимський ліцей №2 Кодимської міської ради Подільського району Одеської області з 28 січня 2022 року) внесено зміни до наказу Кодимського закладу загальної середньої освіти №2 від 10.01.2022 року №10-К, а саме, зазначено підстави для звільнення.

Не погодившись з п.1 рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VІІІ, позивачка звернулася до суду з даним позовом.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем спосіб захисту її трудових прав шляхом оскарження п.1 рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року не є належним способом захисту її прав, оскільки організація бухгалтерського обліку на підприємстві належать до компетенції його власника (власників) або уповноваженого органу (посадової особи) відповідно до законодавства та установчих документів та створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб`єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб), шляхом прийняття відповідних рішень є виключною компетенцією міської ради та є складовою права діяльності Кодимської міської ради, а тому прийшов до висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.

При цьому зазначив, що механізм захисту трудових прав працівників, що включає в себе, зокрема, право на працю, та визначає способи захисту прав працівників врегульовані Кодексом законів про працю України, про що обізнана позивачка, яка звернулась до районного суду з відповідним позовом.

Вивчивши матеріали справи, переглянувши рішення суду першої інстанції в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Так, предметом оскарження у даній справі є саме п.1 рішення Кодимської міської ради 28.10.2021 року №2526-VІІІ в частині: Визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти № 2 на умовах договору про надання послуг із планування, фінансування, ведення бухгалтерського обліку з комунальною установою Кодимський міський центр фінансово-господарського обслуговування установ та закладів освіти.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Зі змісту ст.144 Конституції України вбачається, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

При цьому, спеціальним законом, який визначає повноваження органів місцевого самоврядування, і яким в першу чергу має керуватися відповідна рада, є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (стаття 25 ЗУ №280/97-ВР).

Пунктами 23 та 32 ч. 1 ст.26 Закону встановлено, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання щодо розгляду прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. Створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб`єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб).

Відповідно до пп. 1 п. "а" ч.1 ст.28 Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження складання, схвалення та подання на розгляд відповідної ради прогнозу місцевого бюджету, складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів.

В силу Закону №280, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм, яка полягає в: 1) управлінні закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 2) забезпеченні здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створенні необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій (ст.32 Закону №280).

Відповідно до частини 4 ст. 42 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що голова зокрема забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Відповідно до ч.1 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Аналіз наведених положень дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування, про що вірно зазначено судом першої інстанції.

Отже, з урахуванням вищезазначених норм закону, зокрема у відповідності до вимог статей 26, 42 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні питання щодо визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу належить до виключної компетенції міської ради, та є складовою права Кодимської міської ради Одеської області, про що вірно зазначено судом першої інстанції.

Апелянт в апеляційній скарзі зазначає, що питання ведення бухгалтерського обліку в закладі не відноситься до компетенції відповідача, а є чіткою прерогативою керівника закладу, адже саме керівництво установи має розуміти, яким чином відповідно до норм чинного законодавства України можна вести бухгалтерський облік, та діяти в його рамках так, як того вимагає норма статті 8 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України .

Надаючи правову оцінку доводам апелянта в цій частині, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.59 Закону України Про повну загальну середню освіту заклади загальної середньої освіти провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України Про освіту та інших нормативно-правових актів. Фінансування закладів загальної середньої освіти здійснюється з державного та місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України.

Відповідно до п.2 ст.8 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України питання організації бухгалтерського обліку на підприємстві належать до компетенції його власника (власників) або уповноваженого органу (посадової особи) відповідно до законодавства та установчих документів.

За правилами частини першої статті 13 Закону України «Про освіту» (далі Закон №2145), для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти, органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Так, зокрема згідно ч.1 статті 25 Закону України «Про освіту» права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти. Згідно ч.2 ст. 25 вищевказаного Закону, засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа): приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом; укладає строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти; розриває строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти з підстав та у порядку, визначених законодавством та установчими документами закладу освіти; затверджує кошторис та приймає фінансовий звіт закладу освіти у випадках та порядку, визначених законодавством; здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти; здійснює контроль за дотриманням установчих документів закладу освіти тощо.

Частиною 3 статті 66 ЗУ №2145 встановлено, що сільські, селищні ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти; мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх, забезпечують їх діяльність та розвиток; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Відповідно до статуту КЗ ЗСО № 2 в новій редакції від 30.12.2020 року, управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законодавством України та цим статутом, здійснюють, зокрема, засновник або уповноважений ним орган управління освітою; керівник (директор) закладу освіти. Відповідно до п. 1.4 вищезазначеного Статуту Кодимський заклад загальної середньої освіти №2 підпорядковується відділу освіти, молоді та спорту Кодимської міської ради Одеської області. Пунктом 1.6 передбачено, що засновником Опорного закладу є Кодимська міська рада Одеської області.

Також, вказаним статутом, визначено, що керівник закладу загальної середньої освіти має право ініціювати перед засновником або уповноваженим ним органом питання щодо створення або ліквідації структурних підрозділів. Однак право самостійного створення або ліквідації структурних підрозділів у закладі освіти у керівника не має.

Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що питання щодо визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти № 2 шляхом укладення договору про надання послуг із планування, фінансування, ведення бухгалтерського обліку з комунальною установою Кодимський міський центр фінансово-господарського обслуговування установ та закладів освіти належить до виключної компетенції міської ради та міського голови, який за наслідками прийнятого рішення радою на пленарному засіданні сесії видає відповідне розпорядження.

При цьому, судом першої інстанції обґрунтовано вказано, що позивач оскаржуючи в адміністративному судочинстві у даній справі п.1 рішення Кодимської міської ради і від 28.10.2021 року № 2526-VІІІ в частині: Визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу Опорний заклад Кодимський заклад загальної середньої освіти № 2 на умовах договору про надання послуг із планування, фінансування, ведення бухгалтерського обліку з комунальною установою Кодимський міський центр фінансово-господарського обслуговування установ та закладів освіти намагається захищати свої трудові права, проте такий спосіб захисту не є належним, оскільки у відповідності до вимог статей 26, 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні питання щодо визначення способу ведення бухгалтерського обліку комунального закладу належить до виключної компетенції міської ради, та є складовою права Кодимської міської ради Одеської області.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції не оцінює та не приймає до уваги доводи позивачки щодо порушенння пункту 4.8.4. Регламенту Кодимської міської ради в ході розгляду та прийняття рішення Кодимської міської ради від 28.10.2021 року №2526-VIII.

Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України(п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Отже, доводи апеляційної скарги є несуттєвими, встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції по суті задоволених позовних вимог не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає вказану апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, ст.315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2022 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 04 жовтня 2022 року .

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова