Постанова

від 04.10.2022 по справі 240/19261/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/19261/21

Головуючий у 1-й інстанції: Шимонович Роман Миколайович

Суддя-доповідач: Боровицький О. А.

04 жовтня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Курка О. П. Шидловського В.Б.

за участю:

секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,

представника позивача: Суходоля М.В.,

представника відповідача: Чернюк А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення п`ятої сесії Житомирської міської ради восьмого скликання №91 від 25.03.2021 року "Про припинення Дитячо-юнацької спортивної школи №1 шляхом приєднання до Дитячо-юнацької спортивної школи №2".

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року позовну заяву Заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської рад про визнання протиправним та скасування рішення - залишено без розгляду.

Позивач, не погодившись з ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, вважає її незаконною, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, справу направити для продовження розгляду.

В судовому засіданні представник позивача підтримала доводи апеляційної скарги та просила суд задовольнити її.

Представник відповідача заперечувала проти задоволення апеляційної скарги позивача та просила суд залишити її без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року - без змін.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Залишаючи позовну заяву без розгляду суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку, визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, оскільки інтереси держави повинні насамперед представляти відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, суд вважає, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Яес (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що однією із конституційних функцій прокуратури є представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частинами 3, 4, 5 етапі 53 ГПК України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь У розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів.

Так, згідно п. 1 резолютивної частини вищезазначеного рішення Конституційного суду прокурори та їх заступники подають позовні заяви саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява є підставою для порушення справи в суді. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Правова позиція щодо підстав представництва прокурором інтересів держави чітко визначена у Постанові Верховного Суду від 25.04.2018 (справа № 806/1000/17), у якій зазначено, що у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражною процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, Верховний Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

ЄСПЛ звертає увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15.01.2009 у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Також Європейський суд з прав людини у своїй практиці зауважує, що при визначенні суспільних інтересів завдяки безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи мають певну свободу розсуду, оскільки вони першими виявляють проблеми, які можуть виправдовувати позбавлення власності в інтересах суспільства, та знаходять засоби для їх вирішення (наприклад, рішення у справах «Хендісайд проти Сполученого Королівства» від 07.12.1976, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21.01.1986).

Позиція суду касаційної інстанції щодо представництва прокурором інтересів держави також ґрунтовно викладена у постанові Великої палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, з якої вбачається, що сам факт не звернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, свідчить про те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.

У постанові Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила наступне:

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але, якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави про визнання протиправними та скасування рішення Житомирської міської ради про припинення закладу позашкільної освіти в інтересах Міністерства молоді та спорту України прокурором обґрунтовано, що на час звернення до суду центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у молодіжній сфері, сфері фізичної культури та спорту, а також наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, не вжив відповідних заходів, проявивши бездіяльність.

Так, згідно статей 1, 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункту 1 Положення про Міністерство молоді та спорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 22, Міністерство молоді та спорту України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у молодіжній сфері, сфері фізичної культури та спорту.

Статтею 48 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» передбачено, що існуюча мережа державних і комунальних закладів фізичної культури і спорту не може бути скорочена без згоди центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури і спорту.

Тому, саме Міністерство молоді та спорту України є центральним органом виконавчої влади, що в силу статті 48 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» уповноважений надавати згоду органу місцевого самоврядування на скорочення мережі комунальних закладів фізичної культури і спорту.

Відповідно до листа від 21.05.2021 №51-84-1974 вих-21, який наявний в матеріалах справи. Житомирською окружною прокуратурою повідомлено Міністерство молоді та спорту України про виявлені порушення в частині скорочення мережі комунальних дитячо-юнацьких спортивних шкіл та необхідність захисту державних інтересів шляхом подання відповідного позову. У відповідь (лист №4668/4.5 від 31.05.2021) Мінмолодьспорту України повідомило, що останнє не надавало згоди на припинення діяльності Дитячо - юнацької спортивної школи № 1 та не погоджується з таким рішенням відповідача, проте, позбавлене реальної можливості оскаржити рішення Житомирської міської ради до суду у зв`язку з відсутністю фінансування видатків на 2021 рік на сплату судового збору для цієї категорії справ.

Попри те, що з моменту як позивачу стало відомо про порушення інтересів держави минуло майже три місяці, самостійно заходи до їх поновлення Міністерством не вжито.

А тому, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що прокурором надано до позовної заяви всі докази, які свідчать про те, що відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист інтересів держави та допустив бездіяльність.

Слід зазначити, що у вказаних правовідносинах бездіяльність позивача порушує інтереси держави, оскільки не вживаються передбачені законом заходи щодо збереження мережі закладів позашкільної освіти у сфері фізичної культури і спорту.

Поряд з державним інтересом наявний також і суспільний інтерес, який полягає в обмеженні права на якісну та доступну освіту.

Як вбачається з доданих до позову матеріалів, Житомирською міською радою при прийнятті оспорюваного рішення порушено вимоги, передбачені Законом України «Про фізичну культуру і спорт». Так, частиною 12 статті 48 цього Закону визначено, що існуюча мережа державних і комунальних закладів фізичної культури і спорту не може бути скорочена без згоди центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту. При цьому, як свідчить лист Міністерства молоді та спорту України №4668/4.5 від 31.05.2021, що долучений до позовної заяви, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури і спорту Житомирській міській раді згоди на припинення Дитячо-юнацької спортивної школи №1 не надавалося.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, порушив норми процесуального права, що є підставою для скасування такого рішення.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 320 КАС України неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення скасувати.

Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 05 жовтня 2022 року.

Головуючий Боровицький О. А. Судді Курко О. П. Шидловський В.Б.