Постанова

від 17.10.2022 по справі 320/1531/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/1531/20 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Коротких А.Ю.,

суддів Сорочка Є.О.,

Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області та Білоцерківської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області про застосування заходів реагування у вигляді зупинення роботи, -

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області з позовом до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області (за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Лесі Українки, 50-А), в якому просить застосувати до відповідача заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень до повного усунення порушень, зазначених в акті позапланової перевірки від 24.12.2019 року №1065.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області та Білоцерківська міська рада звернулись з апеляційними скаргами, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. Свої вимоги апелянти мотивують тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми права.

Сторони були належним чином повідомлені про дату апеляційного розгляду справи - 17 жовтня 2022 року, проте у судове засідання не з`явилися. За таких обставин колегія суддів, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила перейти до розгляду справи в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області (код ЄДРПОУ-22201394, місцезнаходження: Київська область, м.Біла Церква, вул.Л.Українки, 50-А) зареєстровано в якості юридичної особи 27.12.1994 року, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с.33-35).

Відповідно до Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V, Положення про Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, затверджене наказом ДСНС України від 04.02.2013 року №3 (у редакції наказу ДСНС України від 12.11.2018 № 661), на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 11.12.2019 року №44205/1/1-19 та протокольного рішення засідання Кабінету Міністрів України від 06.12.2019 року (витяг з протоколу №23) та наказу ГУ ДСНС України у Київській області від 13.12.2019 року №1359 «Про проведення позапланових перевірок» було здійснено позапланову перевірку щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Лесі Українки, 50-А, про що зазначається в рапорті т.в.о. начальника Білоцерківського РВ ГУ ДСНС України у Київській області підполковника служби цивільного захисту Чеха В. (а.с.с11-13).

13 грудня 2019 року було видане посвідчення №10697 на проведення позапланової перевірки щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу № 29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Лесі Українки, 50-А начальнику групи запобігання НС 1 ДПРЗ ГУ ДСНС України у Київській області старшому лейтенанту служби цивільного захисту Кононенку Л.К. (а.с. 14).

Копію посвідчення вручено 23.12.2019 року Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу № 29 «Барвінок» Максимовій М.М.

24 грудня 2019 року за результатами позапланової перевірки був складений акт №1065 щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому чітко вказані 13 порушень (а.с. 15-22).

Виявлення даних порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, стало підставою для звернення позивача до суду з вимогами про застосування заходів реагування у сфері господарської діяльності у вигляді зупинення експлуатації вказаного об`єкта.

На час розгляду справи в суді першої інстанції, більшість виявлених у ході перевірки порушень було усунуто відповідачем, що підтверджується наданим сторонами актом від 19.06.2020 року №252.

Проте, залишилися не усуненими 6 порушень, а саме:

1) п.1.1, глава 1, розділ У Правил пожежної безпеки в Україні - не виконано ремонт автоматичної пожежної сигналізації;

2) п.1.3, глава 1, розділ У Правил пожежної безпеки в Україні - не заключено договір на обслуговування автоматичної пожежної сигналізації із спеціальною організацією яка має ліцензію;

3) п.1.4, глава 1 розділ У Правил пожежної безпеки в Україні - не виведено сигнал від приймальної станції автоматичної пожежної сигналізації на пульт централізованого спостереження;

4) п.1.2, глава 1, розділ У Правил пожежної безпеки в Україні - приміщення не обладнано системою оповіщення про пожежу;

5) п.2.5, глава 2, розділ ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні - не виконано вогнезахисну обробку дерев`яних елементів горищних покриттів (крокв і лат) будівлі закладу зі складанням відповідних актів ліцензованою підрядною організацією чи ліцензованим суб`єктом господарської діяльності;

6) п.2.27 глава 2 розділ ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні - не забезпечено відкривання дверей запасних евакуаційних виходів з всіх груп безпосередньо на зовні у напрямку виходу.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

За правилами частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За правилами статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877-V, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до визначень пунктів 25, 32, 33 та 43 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечна подія - це подія, у тому числі катастрофа, аварія, пожежа, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, епіфітотія, яка за своїми наслідками становить загрозу життю або здоров`ю населення чи призводить до завдання матеріальних збитків;

пожежа - неконтрольований процес знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища;

пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю;

техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту, зокрема, належить забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

За приписами частини 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Відповідно до частини першої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Положеннями частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; порушення правил поводження з небезпечними речовинами; відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналогічна правова норма також передбачена абзацем 1 частини п`ятої статті Закону №877-V, де зазначено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

За змістом пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за №252/26697) пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

Звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках, визначених законом. Наведені положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов`язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб`єктів господарювання суб`єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку у вигляді повного зупинення роботи об`єкта. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні з наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

Слід зазначити, що Кодекс цивільного захисту України пов`язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, як зазначалось та встановлено судами, слугувало виявлення на об`єкті перевірки Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області численних порушень норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Колегія суддів зауважує, що недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення, а забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.

Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

При цьому колегія суддів враховує, що такий захід реагування як повне або часткове зупинення експлуатації будівлі Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Крім того, такий захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в закладі охорони здоров`я.

Колегія суддів зазначає, що такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 560/639/19.

Щодо твердження відповідача стосовно того, що виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ним частково усунені, колегія суддів зазначає, що такі доводи не спростовують наявність численних порушень станом на момент розгляду справи в суді першої інстанції.

На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову шляхом застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Лесі Українки, 50-А, шляхом зупинення експлуатації вказаного об`єкта до повного усунення порушень, зазначених в акті позапланової перевірки від 24.12.2019 року №1065.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №29 «Барвінок» Білоцерківської міської ради Київської області та Білоцерківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Сорочко Є.О.

Чаку Є.В.