Постанова

від 18.10.2022 по справі 640/28497/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №640/28497/20

адміністративне провадження № К/9901/34593/21, К/9901/35691/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Позашкільний заклад освіти "Успіх" (ТОВ «Чайківська початкова школа «Успіх») та Київської обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року (головуючий суддя Аблов Є.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року(колегія суддів у складі: Беспалова О. О., Грибан І. О., Парінова А. Б.) у справі за позовом Кооперативу індивідуальних забудовників "Сонячний", ОСОБА_1 до Київської обласної державної адміністрації, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Чайківська початкова школа "Успіх" про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Кооператив індивідуальних забудовників "Сонячний" (далі - Кооператив) та ОСОБА_1 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - КОДА), ОСОБА_2 та Товариства з обмеженою відповідальністю "Чайківська початкова школа "Успіх", в якому просили:

- визнати протиправними дії КОДА щодо надання ліцензії ТОВ "Чайківська початкова школа "Успіх" на провадження освітньої діяльності у сфері повної загальної середньої освіти за рівнем початкової освіти з ліцензованим обсягом 80 осіб за місцем провадження освітньої діяльності: 08130, Київська область, Києво Святошинський район, с. Чайки, вул. Леонтовича, 6 (кадастровий номер земельної ділянки: 3222485900:03:002:0026), оформленої розпорядженням КОДА;

- зобов`язати КОДА прийняти рішення про анулювання ліцензії, виданої ТОВ "Чайківська початкова школа "Успіх", розпорядженням КОДА від 30 вересня 2020 року №530;

- усунути перешкоди в користуванні майном ОСОБА_1 , шляхом зобов`язання ОСОБА_2 використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення та приведення її у первісний стан.

В обґрунтування позову позивачі вказували, що мають право на гідні та безпечні умови проживання на території Кооперативу, щорічно вносять членський внесок, який має спрямовуватись на упорядження території та створення безпечних та якісних умов проживання всіма членами. Однак, незаконне функціонування школи поміж їх присадибних ділянок, позбавляє їх в повній мірі користуватися гарантованими їм Статутом Кооперативу та законодавством правами та ущемляють їх інтереси.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.02.2021 відмовлено Кооперативу індивідуальних забудовників «Сонячний» та ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі №640/28497/20 в частині позовних вимог щодо усунення перешкод у користуванні майном.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, позов Кооперативу індивідуальних забудовників "Сонячний", ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправними дії щодо надання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю "Чайківська початкова школа "Успіх" (ідентифікаційний код юридичної особи 43775653) на провадження освітньої діяльності у сфері повної загальної середньої освіти за рівнем початкової освіти з ліцензованим обсягом 80 осіб за місцем провадження освітньої діяльності: 08130, Київська область, Києво-Святошинський район, село Чайки, вулиця Леонтовича, будинок 6 (кадастровий номер земельної ділянки №3222485900:03:002:0026), оформленої Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 30 вересня 2020 р. № 530.

Скасовано розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 30 вересня 2020 року № 530 "Про видачу ліцензії на провадження освітньої діяльності закладу освіти".

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач та третя особа подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційні скарги, серед іншого, обґрунтовано тим, що судові рішення про задоволення позову прийняті за відсутності реального порушення прав та інтересів позивачів оскаржуваним рішенням відповідача.

У відзиві на касаційну скаргу представник Кооперативу просив касаційні скарги залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

Від ОСОБА_1 відзив на адресу суду не надходив.

Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Позашкільний заклад освіти "Успіх" (ТОВ «Чайківська початкова школа «Успіх») з мотивів відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування ч. 3 ст. 13 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Цього ж дня, ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Київської обласної державної адміністрації з підстав відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме застосування вимог Ліцензійних умов провадження освітньої діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1187, щодо наявності у Київської обласної державної адміністрації обов`язку під час прийняття рішення про видачу ліцензії, перевірити вимоги земельного та містобудівного законодавства України.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, вул. Леонтовича, 6 (земельна ділянка кадастровий № № 3222485900:03:002:0026) функціонує навчальний заклад -Товариство з обмеженою відповідальністю "Позашкільний заклад освіти "Успіх" (ТОВ «Чайківська початкова школа «Успіх»)

Відповідно до відомостей з ЄДРПОУ, вказаний заклад заснований ОСОБА_3 , з типом бенефіціарного володіння: прямий вирішальний вплив, відсоток частки статутного капіталу в юридичній особі або відсоток права голосу в юридичній особі 100.

За Інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, земельна ділянка (кадастровий № 3222485900:03:002:0026) розташована: Київська область, Києво-Святошинський район, Петропавлівсько-Борщагівська сільська рада, вул.Леонтовича, 6 , на якій функціонує заклад належить фізичній особі ОСОБА_2 на праві приватної власності.

Згідно Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженим наказом Держкомзему від 23.07.2010 № 548, земельна ділянка (кадастровий № 3222485900:03:002:0026) зареєстрована за кодом КВЦПЗ 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, об`єкт нерухомого майна - реєстраційний номер 2135883632224, житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями, об`єкт житлової нерухомості загальна площа 292,1, житлова площа 47.5, адреса Київська область, Києво-Святошинський район, с.Чайки, вул. Леонтовича, 6 належить на праві власності - ОСОБА_2 .

Судами встановлено, що між ОСОБА_2 та ОСОБА_3 укладено Договір оренди нерухомості №08/20/2 від 04.08.2020, відповідно до предмету якого, ОСОБА_4 передано ОСОБА_3 в строкове платне користування об`єкт оренди - групу приміщень, які знаходяться за адресою Київська область, Києво-Святошинський район, село Чайки, вул. Леонтовича, 6 . Метою оренди вказано господарську діяльність орендаря ОСОБА_3 , в тому числі, але не виключно, у сфері управління дитячим центром підтримки дистанційного та змішаного навчання.

Члени кооперативу, мешканці вул. Леонтовича, буд. 8 села Чайки Києво-Святошинського району Київської області , у квітні 2020 року, у зв`язку із повідомленням про розпочатий набір учнів на 2020/21 навчальний рік в школу за адресою вул. Леонтовича, буд. 6, звернулися до голови кооперативу за захистом своїх законних інтересів, з проханням недопустити протиправних дій та порушення законодавства шляхом створення шкільного навчального закладу користувачами земельної ділянки за адресою вул. Леонтовича, буд. 6 , що розташована в межах Кооперативу.

Голова кооперативу індивідуальних забудовників "Сонячний" від імені Кооперативу звернувся з листами Вих. №40 від 12.05.2020 та Вих. №43 від 12.05.2020 до в.о. Голови КОДА, до Департаменту освіти і науки КОДА, в яких просив втрутитись в ситуацію із незаконним будівництвом шкільного навчального закладу на території Кооперативу та не погоджувати видачу будь-яких ліцензій на утворення та функціонування навчального закладу за адресою: вул. Леонтовича, буд. 6 село Чайки Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області.

Листи аналогічного змісту за вих. №41 від 12.05.2020 та за вих. №42 від 12.05.2020 надіслані позивачем голові Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області та в.о. голови Києво-Святошинської РДА.

Також в інтересах членів кооперативу направлено ряд адвокатських запитів №0906/2020-1 від 09.06.2020 до Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації, №0906/2020-2 від 09.06.2020 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, №0906/2020-3 від 09.06.2020 до Департаменту освіти і науки Київської обласної державної адміністрації щодо вжиття передбачених законом заходів з недопущення порушень законодавства та незаконного функціонування закладу освіти. Додатково було направлено також інші звернення, а саме: б/н від 07.09.2020 до Головного управління Держпраці у Київській області; до Головного управління ДСНС у Київській області; до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області; звернення до народних депутатів №08/05-20 від 13.05.2020, №09/05-20 від 13.05.2020; до Експертно-апеляційної ради Державної регуляторної служби України від 07.09.2020, до Антимонопольного Комітету України, тощо.

Департамент освіти і науки КОДА листом від 15.06.2020 №12-01-17/1863 повідомив позивачів, що суб`єкти господарювання - заклади освіти, які знаходяться за адресою Київська обл., с.Чайки, вул. Леоновича, буд. 6 - не ліцензувалися. Заяви про ліцензування та звернення з цього приводу до департаменту освіти і науки не надходили. В даному листі відповідач також повідомив позивачів, що департаментом освіти і науки КОДА направлено лист №12-01-17/1860 від 15.06.2020 Києво-Святошинському відділу поліції Головного управління Національної поліції України в Київській області з проханням провести перевірку зазначених суб`єктів господарювання та вжити заходів у межах повноважень.

Також судами встановлено, що сектором дізнання Вишнівського ВП Києво-Святошинського ВП ГУНП в Київській області розпочато кримінальне провадження №12020115200000823, за ознаками кримінального проступку ст.356 КК України. В рамках даної кримінальної справи перевіряються факти того, що з 15.06.2020 по даний час за адресами вул. Леонтовича, 6 та вулиця Старицького, 3 Київської області, Києво-Святошинського району, с. Чайки, суб`єктами господарювання вчиняються самовільні, всупереч установленому законом порядку, дії (самоправство) та існує загроза для учасників освітнього процесу та місцевих мешканців через функціонування закладу освіти на території Кооперативу без спеціальних дозвільних документів.

Натомість, незважаючи на численні звернення позивачів 30 вересня 2020 КОДА прийнято розпорядження № 530, про надання третій особі ліцензії на провадження освітньої діяльності у сфері повної загальної середньої освіти за рівнем початкової освіти з ліцензованим обсягом 80 осіб за місцем провадження освітньої діяльності: 08130, Київська область, Києво-Святошинський район, село Чайки, вулиця Леонтовича, буд. 6.

Вважаючи що ліцензія видана КОДА протиправно, на підставі недостовірних даних у відомостях суб`єкта господарювання, зокрема, про стан матеріально-технічної бази, необхідної для провадження освітньої діяльності, без отримання дозволів та з порушенням вимог законодавства, позивачі звернулися з зазначеним позовом до суду.

Задовольняючи позов суди попередньої інстанції виходили з того, що перед КОДА, як органом ліцензування, стояв чіткий обов`язок перевірити відповідність ТОВ "Чайківська початкова школа "Успіх" як здобувача ліцензії, ліцензійним умовам провадження освітньої діяльності та виявити недостовірність даних у підтвердних документах, поданих третьою особою. Видача ліцензії без належної перевірки тягне за собою наслідки для скасування відповідного розпорядження про видачу ліцензії.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Як убачається з касаційних скарг, скаржники наголошували на безпідставності задоволення позовних вимог з огляду на відсутність порушення прав та інтересів позивачів оскаржуваним рішенням.

Так, відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 вказав, що поняття порушене право , за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити й спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:

має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;

пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;

порушений суб`єктом владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17

При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Позивачі не визначили, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний їх інтерес та що цей інтерес належить саме позивачам. Позивачі не обґрунтували свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес та не вказали яким саме чином спірний акт індивідуальної дії має суттєвий негативний вплив саме на позивачів або завдає реальної шкоди.

Таким чином суд касаційної інстанції дійшов висновку, що дії (рішення) суб`єкта владних повноважень, що є предметом розгляду вказаного провадження, не можуть мати негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивачів. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 наголошував, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

Як убачається з матеріалів справи, підставою для звернення позивачів до суду слугував факт діяльності навчального закладу в цілому, що і призводить, на думку позивачів, до порушення їх прав.

Однак факт наявності ліцензії у третьої особи, сам по собі жодним чином не може вплинути на права та інтереси позивачі.

Отже, визначити позивачів потерпілими від оскаржуваного рішення неможливо, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивачі і вони не зазнав жодної реальної шкоди.

Відтак, не встановлено, яким чином рішення відповідача від 30 вересня 2020 року №530 порушує права чи будь-які інтереси позивачів.

Положеннями статті 341 КАС України передбачено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до положень статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли хибних висновків щодо наявності підстав для задоволення позову.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Позашкільний заклад освіти "Успіх" (ТОВ «Чайківська початкова школа «Успіх») та Київської обласної державної адміністрації слід задовольнити, судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Разом з цим, стосовно надання оцінки підставам, що слугували мотивами для відкриття касаційного провадження, Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, вирішенню справи по суті та ухваленню відповідного рішення завжди передує вирішення питання щодо наявності прав у позивача та підстав для його звернення до суду з відповідним позовом.

Враховуючи, що Верховним Судом встановлено відсутність факту порушення прав позивачів оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень, вирішення питання щодо формування висновку Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права, що було підставою для відкриття касаційного провадження, є недоцільним.

Керуючись статтями 345, 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Позашкільний заклад освіти "Успіх" (ТОВ «Чайківська початкова школа «Успіх») та Київської обласної державної адміністрації задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Кооперативу індивідуальних забудовників "Сонячний", ОСОБА_1 до Київської обласної державної адміністрації, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Чайківська початкова школа "Успіх" про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії відмовити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук