Ухвала

від 19.10.2022 по справі 640/22106/21

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

19 жовтня 2022 року м. Київ№ 640/22106/21Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді колегії суддів: головуючого судді Каркашьяна С.К., суддів Григоровича П.О., Смолія І.В., при секретарі судового засідання Ярош Д.С., за участі представника відповідача Пуленець А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за позовомОСОБА_1 доКабінету Міністрів України; Міністерства освіти і науки Українипровизнання протиправними та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства освіти і науки України від 16 березня 2021 року № 316 «Про реорганізацію закладів освіти», зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі №640/22106/21, призначено справу до розгляду в підготовче судове засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.09.2022 закрито підготовче провадження, призначити судове засідання для розгляду справи по суті колегією у складі трьох суддів.

Здійснюючи розгляд адміністративної справи №640/22106/21, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на наступне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справи.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

В той же час, відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Порівняльний аналіз змісту статті 20 Господарського процесуального кодексу України та статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.

За змістом статті 55 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Відповідно до статті 59 Господарського кодексу України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно з нормами статті 1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Відповідно до частини першої статті 3 цього Закону об`єктами управління державної власності є, зокрема, майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям.

В силу частини першої статті 4 цього Закону Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління об`єктами державної власності.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об`єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об`єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.

Кабінет Міністрів України визначає методологію затвердження фінансових планів державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій і обчислення обсягу доходів бюджету від управління державними корпоративними правами.

Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій.

Пунктом 1 частини першої статті 31 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію чи ліквідацію закладу вищої освіти приймається для закладів державної форми власності - Кабінетом Міністрів України.

При цьому, у відповідності з частиною другою цієї статті реорганізація чи ліквідація закладу вищої освіти не повинна порушувати права та інтереси осіб, які навчаються у цьому закладі вищої освіти. Обов`язок щодо вирішення всіх питань продовження безперервного здобуття вищої освіти такими особами покладається на засновника (засновників) закладу вищої освіти.

У відповідності зі статтею 22 Закону України «Про освіту» юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність.

Заклад освіти як суб`єкт господарювання може діяти в одному з таких статусів: бюджетна установа; неприбутковий заклад освіти; прибутковий заклад освіти.

Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.

Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти.

За змістом статті 24 цього Закону система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.

Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

Відповідно до частин першої та другої статті 25 Закону України «Про освіту» права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти.

Засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

Відповідно до частини першої статті 62 згаданого Закону до органів управління у сфері освіти належать, зокрема, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Відповідно до статті 63 Закону Кабінет Міністрів України здійснює повноваження засновника державних закладів освіти або доручає їх здійснення уповноваженому ним органу.

Повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки визначені статтею 64 Закону України «Про освіту», згідно з частиною першою якої центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти і науки; за дорученням і в межах, встановлених Кабінетом Міністрів України, здійснює повноваження засновника щодо державних закладів освіти.

З метою оптимізації структури закладів вищої освіти, поліпшення рівня підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і фахівців місцевого самоврядування в умовах децентралізації Урядом прийняте розпорядження від 24 лютого 2021 № 147 «Деякі питання реорганізації закладів освіти», яким передбачено проведення реорганізації Національної академії державного управління при Президентові України та Дніпропетровського, Львівського, Одеського, Харківського регіональних інститутів державного управління шляхом приєднання відповідно до Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету «Дніпровська політехніка», Національного університету «Львівська політехніка», Державного університету «Одеська політехніка», Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна.

Відповідно до глави 7 Цивільного кодексу України, статей 32,40,42,44,492 Кодексу законів про працю України, статті 31 Закону України «Про вищу освіту», законів України «Про управління об`єктами державної власності», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 р. № 147 - р «Деякі питання реорганізації закладів освіти» Міністерством освіти і науки видано наказ від 16.03.2021 № 316 «Про реорганізацію закладів освіти», яким створено Комісії з реорганізації зазначених закладів освіти, а також визначено необхідний перелік та послідовність заходів для реорганізації Національної академії державного управління при Президентові України та Дніпропетровського, Львівського, Одеського, Харківського регіональних інститутів шляхом приєднання їх як структурних підрозділів відповідно до Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету «Дніпровська політехніка», Національного університету «Львівська політехніка», Державного університету «Одеська політехніка», Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна.

Установлено, що відповідно до частини четвертої статті 105 Цивільного кодексу України з моменту призначення Комісій до них переходять повноваження щодо управління справами відповідно Національної академії державного управління при Президентові України, Дніпропетровського, Одеського, Харківського та Львівського регіональних інститутів державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, повноваження керівників цих закладів освіти припиняються.

Відповідно пункту першого вище зазначеного наказу МОН реорганізовано Національну академію державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23696843) шляхом приєднання до Київського національного університету імені Тараса Шевченка (код згідно з ЄДРПОУ 02070944) як структурного підрозділу; Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 25006848) шляхом приєднання до Національного технічного університету «Дніпровська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 02070743) як структурного підрозділу; Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23213365) шляхом приєднання до Державного університету «Одеська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 43861328) як структурного підрозділу; Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23322597) шляхом приєднання до Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна (код згідно з ЄДРПОУ 02071205) як структурного підрозділу; Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23884645) до Національного університету «Львівська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 02071010) як структурного підрозділу.

Наказом установлено, що Київський національний університет імені Тараса Шевченка є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку, Національний технічний університет «Дніпровська політехніка» є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку; Державний університет «Одеська політехніка» є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку; Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку; Національний університет «Львівська політехніка» є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку.

Системний аналіз вищевикладеного дає підстави для висновку, що прийняття відповідачами рішень щодо реорганізації закладів освіти є діяльністю по розпорядженню державною власністю, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.

Оскаржуваний наказ від 16.03.2021 №316 є розпорядчим документом, який передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації / реорганізації конкретної юридичної особи.

Відповідачі, вчиняючи відповідні дії та приймаючи рішення щодо реорганізації закладів освіти, реалізовували організаційно-господарську діяльність і діяли не як суб`єкти владних повноважень, а як засновники юридичної особи, а тому оскаржувані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) державної установи, необхідним для припинення / створення) закладу.

Як зазначено в постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі №260/583/20 спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 та у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року № 694/1174/16-а.

Згідно висновку Великої Палати Верховного Суду, сформованого у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19 відступила від висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справах № 1340/5441/18 та № 813/1368/18, згідно яких, спори у подібних правовідносинах належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, та сформувала висновок про те, що такі спори є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Окрім цього, суд вважає за доцільне звернути увагу, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (пункт 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

При цьому, обґрунтовуючи свої вимоги, позивач в першу чергу зазначає про порушення з боку відповідачів в наслідок прийняття спірних рішень, насамперед трудових прав позивача, права на працю працівників закладів освіти та права на освіту здобувачів вищої освіти, що також не є підставою для віднесення спору у даній справі до юрисдикції адміністративних судів.

З цього приводу суд зазначає, що в разі настання обставин, які на думку позивача порушуватимуть його права у сфері професійної діяльності, позивач вправі звернутися за їх захистом до суду у порядку цивільного судочинства.

Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини другої цієї статті про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Згідно з частиною першою статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Відповідно до частини другої статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Підсумовуючи наведене суд зазначає, що вказаний спір в залежності від суб`єктного складу його сторін може бути розглянутий або в порядку господарського судочинства, або за правилами цивільного судочинства.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

УХВАЛИВ:

Закрити провадження в адміністративній справі №640/22106/21.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст.256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя С.К. Каракашьян

Судді П.О. Григорович

І.В. Смолій