Постанова

від 25.10.2022 по справі 911/2659/21

КАСАЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2022 року

м. Київ

cправа № 911/2659/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Чумака Ю. Я. - головуючого, Дроботової Т. Б., Багай Н. О.,

секретар судового засідання - Лелюх Є. П.,

за участю представників:

позивача - не з`явилися,

відповідача-1 - не з`явилися,

відповідача-2 - Кондратенко Я. І. (в порядку самопредставництва),

прокуратури - Савицької О. В. (за посвідченням від 14.01.2020 № 054810),

розглянув касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Київської області від 25.01.2022 (суддя Кошик А. Ю.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.08.2022 (головуючий - Станік С. Р., судді Тарасенко К. В., Тищенко О. В.) у справі

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ходосівські системні інвестиції"

до: 1) Феодосіївської сільської ради Обухівського району Київської області,

2) Київської обласної ради

за участю заступника керівника Київської обласної прокуратури

про зобов`язання вчинити дії.

Короткий зміст і підстави позовних вимог

1. 08.09.2021 Товариство з обмеженою відповідальністю "Ходосівські системні інвестиції" (далі - ТОВ "Ходосівські системні інвестиції", Товариство, орендар, позивач) звернулося до Господарського суду Київської області з позовом (з урахуванням заяви від 29.09.2021 про зміну предмета позову) до Феодосіївської сільської ради Обухівського району Київської області (далі - Феодосіївська сільрада, Сільрада, орендодавець, відповідач-1) і Київської обласної ради (далі - Київська облрада, Облрада, відповідач-2) про: 1) визнання незаконними дій Київської облради щодо прийняття Висновків та рекомендацій спільного засідання постійних комісій Київської облради з питань екології, природокористування, мисливства, водних ресурсів, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій і з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції від 21.07.2021 року щодо звернення до Феодосіївської сільради про погодження розширення лісового заказника "Чернечий ліс" за рахунок земельних ділянок з кадастровими номерами: 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016, які перебувають в оренді ТОВ "Ходосівські системні інвестиції"; 2) скасування висновків та рекомендацій спільного засідання постійних комісій Київської облради з питань екології, природокористування, мисливства, водних ресурсів, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій і з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції від 21.07.2021 року в частині, що стосується земельних ділянок з кадастровими номерами: 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016, які перебувають в оренді Товариства (далі - висновки та рекомендації, оспорювані висновки); 3) визнання незаконними дій Сільради щодо погодження розширення лісового заказника "Чернечий ліс" шляхом включення земельних ділянок з кадастровими номерами: 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016, які перебувають в оренді позивача, до складу заказника "Чернечий ліс"; 4) скасування пункту 1 рішення Феодосіївської сільради від 13.08.2021 № 01 "Про погодження розширення лісового заказника "Чернечий ліс" (далі - рішення від 13.08.2021 № 01, оспорюване рішення) у частині погодження включення земельних ділянок з кадастровими номерами: 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016, які перебувають в оренді ТОВ "Ходосівські системні інвестиції", до складу заказника "Чернечий ліс", з посиланням на положення статей 11, 16, 21, 169, 172, 321, 386, 391, 629 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 20 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статей 80, 152, 155 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 7, 26, 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статей 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 24, 25, 27 Закону України "Про оренду землі", статей 16, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

2. Позовна заява обґрунтовується незаконністю дій Київської облради щодо прийняття Висновків та рекомендацій про звернення до Феодосіївської сільради з пропозицією розглянути на черговому засіданні сесії Сільради питання про погодження збільшення меж ландшафтного заказника "Чернечий ліс" за рахунок земельних ділянок, які перебувають в оренді Товариства, та незаконністю подальших дій Феодосіївської сільради щодо прийняття рішення від 13.08.2021 № 1 шляхом включення земельних ділянок, кадастрові номери 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016, 3222487001:01:002:5067 до складу заказника "Чернечий ліс" у частині земельних ділянок, кадастрові номери 3222487001:01:002:0013, 3222487001:01:002:0016 (далі - орендовані земельні ділянки, спірні земельні ділянки), які перебувають в оренді ТОВ "Ходосівські системні інвестиції", оскільки вказані дії відповідачів спрямовані на включення орендованих позивачем земельних ділянок до складу заказника "Чернечий ліс" з наданням цим земельним ділянкам статусу територій, які мають особливу природоохоронну, наукову та рекреаційну цінність, тобто зміну існуючого цільового призначення спірних земельних ділянок на цільове призначення, що унеможливлює використання орендованих позивачем земельних ділянок для мети, з якою вони передавалися в оренду, і така зміна статусу та цільового призначення здійснюється відповідачами з порушенням встановленого законодавством порядку та без погодження з Товариством, як землекористувачем, що порушує права та охоронювані законом інтереси позивача на оренду землі, які (права та інтереси) підлягають судовому захисту.

Короткий зміст судових рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Господарського суду Київської області від 25.01.2022, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 02.08.2022, позов задоволено повністю.

4. Рішення та постанова мотивовані посиланням на положення статті 19 Конституції України, статей 15, 16, 21 ЦК України, статті 20 ГК України, статей 19, 20, 44, 80, 152, 154, 155 ЗК України, статей 3, 25, 26, 51-54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статей 24, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 1, 5, 25, 27 Закону України "Про оренду землі", статей 20, 53, 74, 76, 77, 79, 86, 269 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), з урахуванням яких місцевий та апеляційний господарські суди дійшли висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що: 1) спірні земельні ділянки перебувають в оренді у позивача, тому з огляду на встановлений законом порядок віднесення територій та об`єктів до природно-заповідного фонду, в разі схвалення клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, Облрадою, в першу чергу, мало бути проведено їх погодження з позивачем, як первинним користувачем земельних ділянок, рекомендованих для віднесення до об`єктів природно-заповідного фонду, проте матеріали справи не містять доказів на підтвердження погодження позивачем питання щодо віднесення орендованих ним земельних ділянок до земель природно-заповідного фонду та щодо зміни їх цільового призначення, а відповідачами відсутність такого погодження не заперечується, тоді як у разі завершення розпочатої в такий незаконний спосіб процедури включення орендованих земельних ділянок до земель природно-заповідного фонду, спірні земельні ділянки, формально залишаючись за позивачем, фактично будуть вилучені з його повноцінного користування; 2) з дій відповідачів вбачається, що погодження питання віднесення орендованих позивачем земельних ділянок до природно-заповідного фонду відбувалося з Сільрадою як з власником земельних ділянок, що відповідачі безпідставно вважають достатнім для віднесення спірних земельних ділянок до земель природно-заповідного фонду; 3) на територіях природно-заповідного фонду, зокрема в заказниках, діє спеціальний режим з обмеженнями на ведення господарської діяльності, що може позбавити Товариство можливості використовувати спірні земельні ділянки за вказаним в договорах оренди цільовим призначенням і створює загрозу розпорядження орендованими земельними ділянками без відома та без погодження позивача; 4) рішення від 13.08.2021 № 01 засвідчує волевиявлення уповноваженого органу щодо подальшої передачі Облрадою земельних ділянок до складу ландшафтного заказника місцевого значення "Чернечий ліс", тобто є правопороджуючим розпорядчим документом стосовно орендаря, в зв`язку з чим звернення позивача з цим позовом до суду не є передчасним; 5) оспорювані дії та рішення відповідачів не відповідають встановленому законом порядку віднесення територій та об`єктів до природно-заповідного фонду і порушують права позивача, як землекористувача, оскільки спрямовані на зміну цільового призначення орендованих ним земельних ділянок шляхом їх віднесення до земель природно-заповідного фонду без погодження з орендарем; 6) постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 у справі № 320/10988/21 мотивована тим, що спір щодо визнання недійсним рішення від 13.08.2021 № 01 не є публічно-правовим, оскільки спір, з метою вирішення якого Товариство звернулося до суду, виник щодо порушення його прав на користування та володіння земельними ділянками, які перебувають у нього в оренді, що може бути вирішено в порядку господарського судочинства. Оскільки вказана постанова набрала законної сили та не скасована в установленому порядку, то необґрунтованими є доводи заступника керівника Київської обласної прокуратури про те, що при відкритті провадження у справі судом першої інстанції порушено статтю 20 ГПК України, позаяк у цій частині доводи прокурора спрямовані на обмеження учасника господарських правовідносин на доступ до правосуддя в контексті наявності чинної та не оскарженої постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 про залишення без змін ухвали Київського окружного адміністративного суду від 14.09.2021, якою було відмовлено у відкритті провадження за позовом ТОВ "Ходосівські системні інвестиції" (з аналогічною позовною вимогою) до Феодосіївської сільради.

При цьому апеляційний суд відхилив твердження відповідача-2 про те, що оспорювані висновки мають лише рекомендаційний характер, оскільки відповідний розпорядчий акт Облради є першим етапом процедури віднесення територій та об`єктів до природно-заповідного фонду і містить ознаки порушень прав позивача у зв`язку з відсутністю у висновках і рекомендаціях вказівок щодо необхідності проведення відповідних погоджень з Товариством як землекористувачем.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішенням місцевого господарського суду та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою, в якій просить зазначені судові рішення скасувати та закрити провадження у справі.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

6. На обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на неправильне застосування та порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, наголошуючи, що: 1) суди не врахували висновків щодо застосування положень статей положень статей 2, 7, 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статті 20 ГПК України, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19, від 22.08.2019 у справі № 288/1557/16-а та в постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16; 2) оспорювані дії Київської облради та Феодосіївської сільради, їх відповідні висновки і рішення жодним чином не обмежують господарську діяльність Товариства та не впливають на його права при використанні орендованих земельних ділянок, що, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду за умов відсутності порушених прав позивача.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

7. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених в оскаржуваних рішенні та постанові.

Розгляд справи Верховним Судом

8. Ухвалою Верховного Суду від 03.10.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури (далі - Прокурор, скаржник) на рішення Господарського суду Київської області від 25.01.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.08.2022 у справі № 911/2659/21 та призначено розгляд цієї справи у судовому засіданні на 25.10.2022.

Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

9. ТОВ "Ходосівські системні інвестиції" є орендарем спірних земельних ділянок на підставі укладеного з Акціонерним товариством закритого типу "ТОПАЗ-ЕЛЕКТРОНІКС" (далі - АТЗТ "ТОПАЗ-ЕЛЕКТРОНІКС") договору від 18.09.2007 про уступку прав орендаря земельних ділянок за договорами оренди від 04.03.2004 (далі - Договори оренди), укладеними між Ходосівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області, правонаступником якої є Феодосіївська сільрада, та АТЗТ "ТОПАЗ-ЕЛЕКТРОНІКС" щодо оренди земельної ділянки площею 13,8664 га, кадастровий номер 3222487001:01:002:0013, та щодо земельної ділянки площею 4,7331 га, кадастровий номер 3222487001:01:002:0016, які перебувають в комунальній власності, та зареєстрованими Києво-Святошинським районним відділом земельних ресурсів 18.03.2004 за № 99 та 23.03.2004 за № 101 відповідно. Термін дії Договорів оренди становить 49 років.

21.04.2008 Господарським судом Київської області за наслідками розгляду справи № 19/162-08 було задоволено позовні вимоги ТОВ "Ходосівські системні інвестиції" та ухвалено рішення про внесення змін до Договорів оренди, вважаючи укладеними угоди (договори про внесення змін) до Договорів оренди в редакціях, які підписані Товариством, та якими АТЗТ "ТОПАЗ-ЕЛЕКТРОНІКС" (первісного орендаря) замінено на ТОВ "Ходосівські системні інвестиції".

10. 26.10.2013 позивач і відповідач-1 внесли зміни до пунктів 1.1 Договорів оренди та встановили цільове призначення орендованих земельних ділянок - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

Таким чином, Товариство є користувачем на правах оренди спірними земельними ділянками комунальної власності на території Феодосіївської сільради з цільовим призначенням "для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення".

11. 21.07.2021 Київська облрада на спільному засіданні постійних комісій з питань екології, природокористування, мисливства, водних ресурсів, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій і з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції прийнято висновки та рекомендації, відповідно до яких було рекомендовано звернутися до Феодосіївської сільради з пропозицією розглянути на черговому засіданні сесії Сільради питання про погодження збільшення меж ландшафтного заказника "Чернечий ліс" за рахунок земельних ділянок, в тому числі тих, які перебувають в оренді позивача, зокрема, кадастрові номери 3222487001:01:002:0013 та 3222487001:01:002:0016. Також рекомендовано звернутися до департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації та до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з проханням надати роз`яснення щодо процедури погодження створення об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, а саме: чи потрібна згода орендарів земельних ділянок, на яких планується створення об`єкта природно-заповідного фонду, та роз`яснення, чи є відповідні орендарі первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих до заповідання.

12. 13.08.2021 Феодосіївська сільрада прийняла рішення № 01 "Про погодження розширення лісового заказника "Чернечий ліс" шляхом включення спірних земельних ділянок, які перебувають в оренді позивача, та земельної ділянки, кадастровий номер 3222487001:01:002:5067, до складу заказника "Чернечий ліс" з наданням цим земельним ділянкам статусу територій, які мають особливу природоохоронну, наукову та рекреаційну цінність без вилучення земель у землекористувачів.

Позиція Верховного Суду

13. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, подані заперечення, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково з таких підстав.

14. В основу оскаржуваних рішення та постанови покладено висновок місцевого та апеляційного господарських судів про те, що незаконність оспорюваних дій та рішень відповідачів зумовлена недоведеністю погодження з позивачем питання щодо віднесення орендованих ним земельних ділянок до земель природно-заповідного фонду і щодо можливої подальшої зміни їх цільового призначення, а відповідачами відсутність такого погодження не заперечується, тоді як у разі завершення розпочатої в такий незаконний спосіб процедури включення орендованих земельних ділянок до земель природно-заповідного фонду, спірні земельні ділянки, формально залишаючись за позивачем, фактично будуть вилучені з його повноцінного користування.

15. Проте колегія суддів вважає передчасним зазначений висновок судів попередніх інстанцій та водночас погоджується з твердженням скаржника в частині неврахування судами під час ухвалення оскаржуваних рішення та постанови висновку щодо застосування норм статей 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19, з огляду на таке.

16. Згідно зі статтею 25 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів.

17. За змістом положень частини 1 статті 51, частин 1, 4, 6 статті 52 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об`єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд. Клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядається у місячний строк щодо територій та об`єктів місцевого значення - обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. У разі схвалення клопотань центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання. Розробка проектів створення регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, а також заказників, пам`яток природи та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду передаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, у встановленому порядку уповноваженим приймати рішення про створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Частинами 1, 3, 5 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" передбачено, що рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України. Рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами. Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Відповідно до статті 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51- 53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку.

18. Частиною 2 статті 4 ГПК України передбачено, що юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

19. Способи захисту порушених прав встановлено статтею 20 ГК України та статтею 16 ЦК України, до яких відноситься, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. При цьому для вирішення питання щодо наявності правових підстав для визнання незаконним та скасування відповідного рішення органу державної влади суду необхідно встановити невідповідність такого рішення вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав ці акти. Також обов`язковою умовою визнання цих актів недійсними є порушення у зв`язку з їх прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.

20. Згідно з частиною 1 статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до частини 1 статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Таким чином, виходячи з системного аналізу змісту положень статей 16, 21 ЦК України, статті 20 ГК України, частини 1 статті 155 ЗК України і частини 2 статті 4 ГПК України юридичні особи можуть звертатися до господарського суду за захистом своїх порушених прав на володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, тобто таких, що вже порушено на час звернення з позовом, а не тих, які можуть бути порушені в майбутньому.

21. На предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими (такий правовий висновок наведено у пункті 39 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19).

22. Так, у постанові від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19 зі спору, що виник з подібних правовідносин (предмет позову - визнання протиправними дій та рішень обласної і районної державних адміністрації та органу місцевого самоврядування (селищної ради) щодо погодження розширення меж Приазовського національного природного парку як об`єкта природно-заповідного фонду загальнодержавного значення), Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, сформулював такі правові висновки щодо питання застосування положень статей 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України":

"Під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про вплив рішень дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень на права та законні інтереси позивача та їх порушення внаслідок такого впливу.

У справі яка розглядається, позивач оскаржує дії та рішення відповідачів щодо погодження розширення меж Приазовського національного природного парку.

Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивач обґрунтовує тим, що земельна ділянка, за рахунок якої заплановано розширення меж Приазовського національного природного парку, використовується ним як ставок-випаровувач для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, відтак включення цієї території до меж парку призведе до неможливості її використання у господарській діяльності.

Таким чином, першочергово у цій справі необхідно з`ясувати питання правових наслідків (для позивача) вчинення відповідачами дій та прийняття рішень в межах процедури розширення меж Приазовського національного природного парку…

За змістом наведених норм створенню чи оголошенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зміні меж, категорії та скасуванню статусу територій об`єктів природно-заповідного фонду передує визначена законом процедура…

Таким чином, дії щодо внесення клопотання про розширення меж об`єкту природно-заповідного фонду, дії та рішення про погодження такого розширення, вчинені в рамках відповідної процедури розширення меж об`єкту природно-заповідного фонду, самі по собі не мають наслідком розширення його меж, а є лише частиною стадійної процедури такого розширення.

Відтак, такі дії та рішення відповідних суб`єктів не зумовлюють виникнення, зміну чи припинення тих чи інших правовідносин, безпосередній вплив на права та охоронювані законом інтереси фізичних та юридичних осіб не справляють і не створюють підстав для звернення до суду за захистом.

В свою чергу, рішення про створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зміна меж, категорії та скасування статусу територій об`єктів природно-заповідного фонду приймаються Президентом України, шляхом видання відповідного указу.

Предметом оскарження у справі, яка розглядається, є дії та рішення відповідачів вчинені та прийняті ними в межах процедури зміни меж Приазовського національного природного парку та спрямовані на розроблення Проекту змін меж (розширення) території Парку та підготовки проекту відповідного указу Президента України.

Станом на час звернення позивача до суду і під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій указ про зміну меж Приазовського національного природного парку, як кінцеве рішення в межах визначеної Законом № 2456-ХІІ процедури, Президентом України не видавався.

Таким чином, оскаржувані позивачем у цій справі дії та рішення відповідачів жодних правових наслідків для позивача не несуть, оскільки не передбачають безумовне включення земельної ділянки, якою користується позивач, до Приазовського національного природного парку та обмеження на ній господарської діяльності, а є лише складовою передбаченої законом процедури розширення його меж.

Вчиненням та прийняттям відповідачами оскаржуваних у цій справі дій та рішень права позивача та його господарська діяльність не зазнали втручання, а звернення позивача до суду носить фактично превентивний характер. Сам по собі факт початку процедури розширення меж Парку не впливає на права позивача і не створює підстав для судового захисту, до того ж за умови, що така процедура передбачає участь у ній і власників і землекористувачів шляхом погодження з ними питання розширення меж Парку".

23. Наведене вище свідчить, що предмет і підстави позовів у справі № 280/5188/19 і № 911/2659/21, встановлені судами фактичні обставини, які формують зміст спірних правовідносин, та їх матеріально-правове регулювання є подібними, тому, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позову виключно з мотивів порушення прав позивача як землекористувача саме оспорюваними підготовчими діями та рішеннями відповідачів щодо погодження розширення меж лісового заказника "Чернечий ліс", апеляційний господарський суд переглянув судове рішення місцевого господарського суду не відповідно, а всупереч правовим висновкам, викладеним у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19 (зі спору, що виник з подібних правовідносин), що є достатньою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.

24. Згідно з частиною 4 статті 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

25. Відповідно до статті 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Згідно з підпунктом "в" пункту 3 частини 1 статті 282 ГПК України у мотивувальній частині постанови суду апеляційної інстанції мають бути зазначені мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

26. Перевіряючи застосування судами норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд звертає увагу на те, що, обмежившись припущенням про вчинення уповноваженим законом органом (Київською облрадою) подальших дій щодо прийняття рішення про віднесення відповідної території до природно-заповідного фонду, що, за висновком судів попередніх інстанцій, зумовлює порушення майнових прав позивача на використання орендованих земельних ділянок за цільовим призначенням, визначеним Договорами оренди, суди ухилилися від перевірки тих істотних обставин, на існуванні яких наполягає Прокурор в аспекті вичерпного врегулювання нормами статті 21 ЦК України, статті 155 ЗК України, статей 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" спірних правовідносин, що виникли між сторонами у зв`язку з недотриманням відповідачами процедури розширення меж об`єкта природно-заповідного фонду місцевого значення та незавершеністю такої процедури.

Як наслідок, місцевий та апеляційний господарські суди належним чином не спростували доводів скаржника про те, що оспорювані дії Київської облради та Феодосіївської сільради, їх відповідні висновки і рішення жодним чином не обмежують господарської діяльності Товариства та не впливають на його права при використанні орендованих земельних ділянок, що, в свою чергу, не виключає передчасного звернення позивача до суду за умов відсутності порушення його прав.

27. Разом з тим на порушення положень статей 86, 236, 269, 282 ГПК України місцевий та апеляційний господарські суди взагалі залишили поза увагою та не дослідили обставин щодо завершення/незавершення передбаченої статтями 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" процедури зміни меж лісового заказника "Чернечий ліс", зокрема, достовірно не встановили істотних обставин щодо ймовірного прийняття Київською облрадою, як компетентним органом, відповідного рішення в період з 13.08.2021, від чого також безпосередньо залежить, чи обрав позивач належний та ефективний спосіб захисту прав орендаря землі, чи передчасно звернувся з цим позовом.

28. Водночас Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 02 липня 2019 року у справі № 48/340 (провадження № 12-14звг19), від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16 (провадження № 12-88гс19) та багатьох інших.

Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (провадження № 12-204гс19, пункт 63), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (провадження № 12-80гс20, пункт 6.13), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (провадження № 12-140гс19, пункт 98).

29. Верховний Суд зауважує на помилковому неврахуванні судами попередніх інстанцій встановлених ними ж фактичних обставин про те, що оспорювані висновки як відповідний розпорядчий акт Облради є першим етапом процедури віднесення територій та об`єктів до природно-заповідного фонду, а діючий на територіях природно-заповідного фонду, зокрема в заказниках, спеціальний режим з обмеженнями на ведення господарської діяльності може в майбутньому позбавити Товариство можливості використовувати спірні земельні ділянки за вказаним в договорах оренди цільовим призначенням і створює загрозу розпорядження орендованими земельними ділянками без відома та без погодження позивача.

За таких обставин заявлені позовні вимоги про визнання незаконними підготовчих дій та рішень відповідачів щодо погодження розширення меж лісового заказника "Чернечий ліс" не є належним способом захисту прав орендаря спірних земельних ділянок, оскільки спрямовані передусім на попередження порушення прав позивача в майбутньому, а не на доведення їх порушення на час звернення з цим позовом, що суперечить положенням статей 16, 21 ЦК України, статті 20 ГК України, частини 1 статті 155 ЗК України і частини 2 статті 4 ГПК України, за змістом яких обов`язковою умовою визнання цих актів недійсними є наявне, а не майбутнє порушення в зв`язку з їх прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача в справі.

30. Разом з тим зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де схожі предмет і підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (такий правовий висновок викладено у пункті 60 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі № 696/1693/15-ц).

31. У зв`язку з цим касаційна інстанція відхиляє помилкові посилання скаржника на неврахування висновків щодо застосування положень статей 2, 7, 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та статті 20 ГПК України, викладених у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22.08.2019 у справі № 288/1557/16-а та в постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16, оскільки за змістовим, суб`єктним і об`єктним критеріями спірні правовідносини в цій та зазначених справах не є подібними з огляду на істотні відмінності у фактичних обставинах таких спорів, пов`язаних з правами та обов`язками їх сторін, що зумовлює різний зміст спірних правовідносин, їх неоднакове правове регулювання, та, як наслідок, виключає застосування вказаних правових позицій під час вирішення цього спору.

32. Адже, як у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22.08.2019 у справі № 288/1557/16-а, в якій позивач (фізична особа) звернувся за захистом своїх прав в сфері пенсійного забезпечення, так і постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16, в якій спір стосувався відбору кандидатів на публічну службу (на посаду Генерального прокурора України), взагалі не міститься правового висновку щодо застосування норм статей 2, 7, 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та статті 20 ГПК України.

33. Касаційна інстанція також не бере до уваги недоречні посилання скаржника на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19 на обґрунтування заперечень проти віднесеності цього спору до господарської юрисдикції, оскільки, по-перше, у вказаній постанові не міститься висновку Верховного Суду щодо розмежування судової юрисдикції при вирішенні спорів щодо зміни меж об`єкта природно-заповідного фонду місцевого значення за рахунок земельної ділянки легітимного землекористувача.

По-друге, відхиляючи зазначені доводи Прокурора, суд апеляційної інстанції цілком правильно зазначив, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 у справі № 320/10988/21 мотивована тим, що спір щодо визнання недійсним рішення від 13.08.2021 № 01 не є публічно-правовим, оскільки спір, з метою вирішення якого Товариство звернулося до суду, виник щодо порушення його прав на користування та володіння земельними ділянками, які перебувають у нього в оренді, що може бути вирішено в порядку господарського судочинства. Оскільки вказана постанова набрала законної сили, не оскаржена та не скасована в установленому порядку, то необґрунтованими є доводи Прокурора про те, що при відкритті провадження у справі судом першої інстанції було порушено статтю 20 ГПК України, позаяк у цій частині доводи Прокурора спрямовані на обмеження учасника господарських правовідносин на доступ до правосуддя в контексті наявності чинної та не оскарженої постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 про залишення без змін ухвали Київського окружного адміністративного суду від 14.09.2021, якою було відмовлено у відкритті провадження за позовом ТОВ "Ходосівські системні інвестиції" (з аналогічною позовною вимогою) до Феодосіївської сільради.

34. Наведене в сукупності вказує на неповне з`ясування судами фактичних обставин справи, що, в свою чергу, свідчить про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та передачі справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

35. Колегія суддів ураховує, що вміщений в оскаржуваних рішенні та постанові висновок місцевого та апеляційного господарських судів про доведеність порушення права позивача на користування спірними земельними ділянками за їх цільовим призначенням є передчасним, оскільки не відповідає правовим висновкам щодо застосування норм статей 51- 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" у подібних правовідносинах, викладених у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.11.2021 у справі № 280/5188/19.

36. Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини 2 статті 287 цього Кодексу.

37. Оскільки скаржник обґрунтував і довів наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, то оскаржувані рішення та постанова підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

38. З наведених раніше мотивів Верховний Суд погоджується з аргументами Товариства про необхідність вирішення цього спору в порядку господарського судочинства, але водночас відхиляє інші доводи позивача, викладені у відзиві на касаційну скаргу, як необґрунтовані.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. Відповідно до частин 1, 2, 4, 5 статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

40. За наведених обставин висновок судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог у повному обсязі не відповідає положенням статей 86, 236, 269 ГПК України, оскільки надаючи правову кваліфікацію спірним правовідносинам з урахуванням фактичних та правових підстав позовних вимог і заперечень проти них, місцевий та апеляційний господарські суди дійшли передчасного висновку про обґрунтованість позовних вимог.

41. Отже, зазначена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, отримала підтвердження під час касаційного провадження, що у розумінні пункту 1 частини 3 статті 310 цього Кодексу в сукупності з відсутністю всебічного, повного та об`єктивного дослідження судами зібраних у справі доказів є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень про задоволення позовних вимог і направлення справи на новий розгляд до Господарського суду Київської області.

42. Згідно з частиною 4 статті 310 ГПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

43. Зважаючи на те, що порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права допустили суди першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів дійшла висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги шляхом скасування оскаржуваних рішення та постанови і передачі справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

44. Під час нового розгляду справи місцевому господарському суду слід врахувати наведене, дослідити та об`єктивно оцінити аргументи учасників справи і всі зібрані у справі докази в їх сукупності, всебічно і повно з`ясувати фактичні обставини справи та залежно від встановленого ухвалити обґрунтоване і законне судове рішення.

Розподіл судових витрат

45. З огляду на те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а справа - передачі на новий розгляд, то з урахуванням статті 129 ГПК України розподіл судових витрат у справі, у тому числі витрат на оплату послуг адвоката та судового збору за подання апеляційної та касаційної скарги, має здійснити господарський суд, який прийматиме рішення по суті спору, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Господарського суду Київської області від 25.01.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.08.2022 у справі № 911/2659/21 скасувати.

Справу № 911/2659/21 передати на новий розгляд до Господарського суду Київської області.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ю. Я. Чумак

Судді Т. Б. Дроботова

Н. О. Багай