Постанова

від 01.11.2022 по справі 640/6452/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/6452/19

адміністративне провадження № К/990/1650/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

суддів: Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М.,

при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю:

представника відповідача Візора Р.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №640/6452/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамет-Україна»

до Головного управління Держпраці у Київській області

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Київській області

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів Пилипенко О.Є., Собківа Я.М.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Керамет-Україна» (далі - ТОВ «Керамет-Україна», позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі також - відповідач, скаржник), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718 про накладення на позивача штрафу у розмірі 4 914 360 гривень.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено повністю.

3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно із наданого відповідачем листа від 5 грудня 2018 року №43/21/18/17709 про виклик позивача на розгляд справи та копії повідомлення про повернення рекомендованої кореспонденції «інші причини, що не дали змоги виконати», позивач не був повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу, як це передбачено пунктом 6 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509), у зв`язку з чим позивача було позбавлено можливості подавати відповідні пояснення та докази з приводу виявлених порушень, а відтак відповідачем протиправно винесено оскаржену постанову.

4. З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що неповідомлення повідомлення позивача про розгляд справи про накладення штрафу та недотримання відповідачем процедури накладення на позивача штрафу за порушення законодавства про працю, є підставою для скасування спірної постанови від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

6. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі відповідач вказує, що в оскаржуваних судових рішеннях суди дійшли невірних висновків про задоволення позову ТОВ «Керамет-Україна», у зв`язку з тим, що неправильно застосували положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) та Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295).

7. Як підставу касаційного оскарження судових рішень у справі № 640/6452/19 скаржник зазначає те, що висновки суду апеляційної інстанції суперечать правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 127/21595/16-ц, від 26 вересня 2018 року у справі № 822/723/17 та від 4 липня 2018 року у справі № 820/1432/17 щодо ознак трудових та цивільно-правових відносин.

8. Зокрема скаржник вказує на те, що у постанові від 26 вересня 2018 року у справі № 822/723/17 Суд зазначив, що предметом трудового договору є власне праця працівника в процесі виробництва, тоді як предметом договору цивільно-правового характеру є виконання його стороною певного визначеного обсягу робіт.

9. Також Головне управління Держпраці у Київській області наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не врахували висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 20 липня 2018 року у справі № 809/1198/17 та від 13 червня 2018 року у справі № 820/6755/16, про те, що надсилання акта та постанови про накладення штрафу рекомендованим листом з повідомленням про вручення за місцезнаходженням установи є належним виконанням обов`язків суб`єкта накладення штрафу щодо інформування. При цьому відносини між оператором поштового зв`язку, який доставляє лист, та адресатом (позивачем), перебувають поза контролем відправника (відповідача).

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Касаційна скарга надійшла до суду 12 січня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 5 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №640/6452/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.

12. Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2022 року справу №640/6452/19 призначено до розгляду у судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів. При цьому зазначеною ухвалою визнано обов`язковою явку представника Головного управління Держпраці у Київській області.

13. У судовому засіданні 1 листопада 2022 року представник відповідача надав усні пояснення, підтримав доводи, викладені у касаційній скарзі, та просив касаційну скаргу задовольнити повністю, оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову у справі №640/6452/19.

14. У судове засідання, призначене на 1 листопада 2022 року, представник позивача не з`явився. Водночас 31 жовтня 2022 року до суду надійшло клопотання від ТОВ «Керамет-Україна», у якому зазначається, що через інтенсивні ракетні обстріли території України збройними силами рф представник позивача не може прибути у судове засідання. Також у вказаному клопотанні позивач просить залишити касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Позиція інших учасників справи

15. 3 серпня 2022 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

16. У відзиві, зокрема, зазначається, що відповідач не запрошував позивача на розгляд справи щодо накладення на нього штрафу у розмірі 4 914 360 гривень та не надсилав позивачу акт інспекційного відвідування, що призвело до повного нехтування правами позивача як об`єкта інспекційного відвідування. Посилання відповідача на поштовий чек в матеріалах справи, який нібито підтверджує надсилання позивачеві акта інспекційного відвідування, є необґрунтованим та спростовується іншими матеріалами справи.

17. Також позивач зазначає, що інспектор Ларіна Т.А., яка була призначена відповідачем для проведення інспекційного відвідування, жодного разу не прибувала за юридичною адресою позивача, не здійснила опитування осіб, з якими у позивача були укладені цивільно-правові договори. Через невідповідне ставлення до своїх посадових обов`язків та проведення інспекційного відвідування без фактичного відвідування позивача, відповідачем на підставі припущень необґрунтовано був зроблений висновок про наявність у діях позивача порушень законодавства про працю.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

18. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Керамет-Україна» зареєстроване як юридичної особи 12 травня 2017 року; вид діяльності: відновлення відсортованих відходів (основний).

19. На підставі наказу від 26 жовтня 2018 року №3987 «Про проведення інспекційного відвідування «Керамет-Україна»», направлення на проведення інспекційного відвідування від 8 листопада 2018 року №1537 Головним управлінням Держпраці у Київській області проведено інспекційне відвідування ТОВ «Керамет-Україна» з 26 листопада 2018 року по 27 листопада 2018 року за адресою: 03131, м. Київ, вул. Любомирська, 3А, про що складено акт від 27 листопада 2018 року за №КВ1537/58/АВ інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю.

20. Згідно з висновками акта інспекційного відвідування виявлено порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України - працівника допущено до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу.

21. Так, під час інспекційного відвідування відповідачем встановлено, що відповідно до штатного розпису з 1 червня 2018 року штатна чисельність працівників становить 8,5 од. Відповідно до пояснення за підписом головного бухгалтера Дергачова Є.В. у жовтні 2018 року штатна чисельність працюючих складала 54 особи, з них працюючих за договорами цивільно-правового характеру - 47 осіб. ТОВ «Керамет-Україна» було надано договори підряду, укладені з громадянами у кількості 44 особи згідно з переліком, терміном дії 1 місяць. Разом з тим, ТОВ «Керамет-Україна» надано розрахункові відомості за вересень, серпень та жовтень 2018 року, в яких зазначені всі ці прізвища, що свідчить про системність підходу в укладенні договорів підряду. В платіжних дорученнях за вересень, серпень та жовтень 2018 року в призначенні платежу зазначено - виплата заробітної плати.

22. 11 грудня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Київській області винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718, згідно з якою на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України на ТОВ «Керамет-Україна» накладено штраф у розмірі 4 914 360 гривень.

23. Вважаючи зазначене рішення протиправним, позивач звернувся з позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятні з огляду на таке.

29. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

31. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

32. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.

33. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

34. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

35. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

36. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці у Київській області.

38. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

39. На момент виникнення спірних правовідносин процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) урегульовував Порядок № 295.

40. Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці:

Держпраці та її територіальних органів;

виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).

41. Згідно з пунктом 3 Порядку № 295 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).

Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.

42. Підстави для проведення інспекційного відвідування визначені пунктом 5 Порядку №295, зокрема абзацом 4 визначено, що інспекційні відвідування проводяться за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.

43. Крім того, як передбачено пунктами 19-22 Порядку № 295, за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.

Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.

Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною.

Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.

Матеріали, зафіксовані засобами аудіо-, фото- та відеотехніки в ході інспекційних відвідувань, долучаються до акта у паперовому або електронному вигляді на дисках для лазерних систем зчитування, на яких проставляється номер акта. Про долучення таких матеріалів робиться відмітка в акті.

44. Відповідно до пунктів 23-26 Порядку № 295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.

У приписі зазначається строк для усунення виявлених порушень. У разі встановлення строку виконання припису більше ніж три місяці у приписі визначається графік та заплановані заходи усунення виявлених порушень з відповідним інформуванням інспектора праці згідно з визначеною у приписі періодичністю.

Припис складається у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, який проводив інспекційне відвідування або невиїзне інспектування, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник припису залишається в об`єкта відвідування.

Стан виконання припису перевіряється після закінчення зазначеного у ньому строку усунення недоліків, якщо об`єкт відвідування не надав відповідь або надав її в обсязі, недостатньому для підтвердження факту усунення виявлених порушень.

У разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.

Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування.

Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання.

У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

45. Механізм застосування заходів впливу у зв`язку з порушенням законодавства про працю визначено в пунктах 27-29 Порядку № 295, за замістом яких у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

У разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.

Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

46. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень органів Держпраці, та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.

47. Аналогічна позиція застосована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 червня 2019 року у справі №2140/1828/18, від 19 вересня 2019 року у справі №808/3092/17 та від 31 березня 2021 року у справі №805/430/18-а.

48. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на позивача накладено штраф за вчинення порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України, а саме за допуск до роботи працівників без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України деяких працівників.

49. При цьому порушення позивачем трудового законодавства встановлено при проведенні перевірки, за результатами якої складено акт від 27 листопада 2018 року №КВ1537/58/АВ.

50. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 КЗпП України та частинами другою-сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення», визначає Порядок № 509.

51. За змістом положень пунктів 3-8 Порядку № 509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу.

Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.

У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.

Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.

Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.

Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання.

За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в пункті 3 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.

52. Аналіз наведених норм дає підстави зробити висновок, що уповноважена посадова особа органів Держпраці зобов`язана письмово повідомити суб`єктів господарювання та роботодавців про час та місце розгляду справи про накладення штрафу не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду такої справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.

53. Обов`язок повідомити суб`єктів господарювання та роботодавців про розгляд справи пов`язаний саме з реалізацією права на захист та можливості взяти участь в засіданні, висловити заперечення, надати докази тощо.

54. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.

55. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі у розгляді справи, не можуть бути підставою для скасування постанови про накладення штрафу.

56. При цьому колегія суддів зазначає, що самого лише посилання на порушення процедури повідомлення про час та місце розгляду справи недостатньо для визнання постанови протиправною. Така особа може навести суду свої заперечення та надати відповідні докази, які така особа мала наміри подати до уповноваженої особи, для доведення дотримання законодавства у своїй діяльності тощо.

57. Так, відповідно до частини п`ятої статті 125, частини другої статті 129 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України, вирішуючи публічно-правовий спір, адміністративний суд забезпечує, зокрема, дотримання верховенства права, рівність усіх учасників судового процесу, змагальність сторін, диспозитивність, а також офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

58. Вищезазначене тлумачення положень Порядку №509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб.

59. Вказані висновки відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 17 лютого 2022 року у справі № 280/1515/19, від 13 квітня 2022 року у справі № 1940/1785/18 та від 25 травня 2022 року у справі №805/4317/18-а.

60. З матеріалів справи вбачається, що як на підставу протиправності постанови від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718 про накладення штрафу у розмірі 4 914 360 грн, позивач посилається, зокрема, на недотримання відповідачем, визначеної Порядком №509, процедури притягнення його до відповідальності, зокрема стосовно його не повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу.

61. Як встановлено судами попередніх інстанцій із наданого відповідачем листа від 5 грудня 2018 року №43/21/18/17709 про виклик позивача на розгляд справи та копії повідомлення про повернення рекомендованої кореспонденції «інші причини, що не дали змоги виконати», позивач не був повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу, як це передбачено пунктом 6 Порядку № 509, у зв`язку з цим останнього було позбавлено можливості подавати відповідні пояснення та докази з приводу виявлених порушень.

62. Однак, із такими висновками судів попередніх інстанцій не може погодитися колегія суддів Верховного Суду, вважає їх передчасними та такими, що ґрунтуються на припущеннях. Так, судами попередніх інстанцій не було з`ясовано обставин неотримання позивачем повідомлення про розгляд справи про накладення на ТОВ «Керамет-Україна» штрафу за порушення законодавства у сфері праці та доданих до нього матеріалів, не перевірено чи позивач ухилявся від отримання такого повідомлення, чи не отримав його через незалежні від ТОВ «Керамет-Україна» обставини.

63. Колегія суддів також вважає за необхідне звернути увагу на підхід Верховного Суду, застосований у постанові від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, який зводиться до того, що формальні порушення, допущені суб`єктом владних повноважень під час проведення перевірки суб`єкта господарювання, а також розгляду щодо нього справи про порушення законодавства, за умови, що під час судового розгляду справи судами не було встановлено необґрунтованості висновків органу державного контролю по суті виявленого порушення, мають ознаки «правового пуризму» та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

64. «Правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм; надмірно формально сурове (бюрократичне) застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

65. Будь-які процесуальні та/або процедурні порушення, пов`язані із самим оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи, яка звинувачується у правопорушенні, та суспільними (публічними) інтересами. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, захисту довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Не є «правовим пуризмом» врахування суттєвих порушень процедури прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, у тому числі недотримання встановленої форми відповідного рішення.

66. Законодавчо закріплена процедура прийняття рішень суб`єктами публічного права має на меті створення гарантій для суб`єкта приватного права та встановлення меж реалізації повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких рішень (дій) особою, чиї інтереси вони зачіпають. Установлена законом процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, яка повинна забезпечувати, передусім, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань.

67. Такі висновки містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 29 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а, від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 5 липня 2022 року у справі № 522/3740/20, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20 та від 4 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21.

68. Крім того, колегія суддів зазначає, що під час оцінки рішень суб`єктів владних повноважень на їх відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, суди повинні уникати надмірного формалізму. Вказане узгоджується із практикою Верховного Суду щодо застосування принципу правової визначеності та уникнення під час розгляду судами адміністративних справ надмірного формалізму, застосованого у постановах від 31 травня 2019 року у справі №826/9758/17, від 20 червня 2019 року у справі №809/1018/18, від 11 липня 2019 року у справі №182/634/17(6-а/0182/32/2018), від 11 липня 2019 року у справі №805/2621/18-а, від 10 вересня 2019 року у справі №640/1374/19, від 21 травня 2021 року у справі №1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 13 серпня 2021 року у справі № 440/5178/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20, від 17 грудня 2021 року у справі № 460/713/21 та від 10 лютого 2022 року у справі № 560/11791/21, де Судом було зазначено, що формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу (процедури). Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду та забезпечення законності як одному з важливих елементів верховенства права (зокрема, дотримання суб`єктами господарювання (роботодавцями) законодавства про працю та, як наслідок, гарантування непорушності конституційних права прав фізичних осіб - працівників, як того вимагає стаття 43 Основного Закону України). Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

69. Крім того, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій, констатуючи порушення відповідачем процедури розгляду справи про накладення на позивача штрафу за порушення законодавства у сфері праці, не перевірили доводи позивача щодо суті виявлених під час проведення інспекційного відвідування порушень законодавства у сфері праці, які зазначені в акті від 27 листопада 2018 року №КВ1537/58/АВ, та не надали оцінку доказам позивача, які, на його думку, спростовують висновки Головного управління Держпраці у Київській області стосовно допуску до роботи 44 працівників без укладення трудового договору, зокрема, договори підряду, акти виконаних робіт та розрахункові відомості за серпень-жовтень 2018 року (т. 1. а.с. 100-116).

70. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

71. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

72. Водночас, суди попередніх інстанцій на виконання вимог статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України повинні були встановити усі обставини справи, зокрема, пов`язані також з фактом вчинення порушення, зафіксованого в акті перевірки від 27 листопада 2018 року №КВ1537/58/АВ, надати цим обставинам належну правову оцінку.

73. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про протиправність постанови від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718 про накладення на позивача штрафу у розмірі 4 914 360 гривень та про наявність підстав для задоволення позову ТОВ «Керамет-Україна» до Головного управління Держпраці у Київській області про визнання протиправною та скасування постанови.

74. Колегія суддів також нагадує, що одним із принципів адміністративного судочинства є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

75. Такий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та № 818/3263/15, від 18 травня 2020 року у справі № 640/1440/19, від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18 від 3 жовтня 2022 року у справі № 400/1510/19.

76. Колегія суддів вважає, що суди не скористались усіма наданими процесуальними засобами для офіційного з`ясування всіх обставин справи з метою винесення законного та обґрунтованого рішення.

77. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 серпня 2020 року у справі № 804/173/17, та Верховним Судом у постановах від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та від 18 лютого 2020 року у справі № 818/3927/15.

78. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).

79. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

80. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

81. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation № R (95) 5 of the Committee of ministers to member states concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases, adopted by the Committee of Ministers on 7 February 1995 at the 528th meeting of the Ministers' Deputies). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

82. Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

83. Згідно з правовою позицією, викладеною в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 373/2054/16-ц, встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

84. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

85. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

86. Отже, як установлено колегією суддів Верховного Суду суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

87. Для ухвалення законного та обґрунтованого рішення суди мають встановити всі обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України; рішення, ухвалене з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та без дослідження належних доказів, не може вважатися законним.

88. Аналогічна правова позиція застосована Верховним Судом у постанові від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21.

89. Враховуючи вищевикладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

90. При цьому, враховуючи імперативні вимоги пункту 3 частини другої статті 353 КАС України та направлення справи №640/6452/19 на новий розгляд до суду першої інстанції, колегія не надає оцінку іншим доводам касаційної скарги стосовно неправильного застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, та неврахування висновків стосовно застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року скасувати, а справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамет-Україна» до Головного управління Держпраці у Київській області про визнання протиправною та скасування постанови направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Т.Г. Стрелець

С.М. Чиркін