Рішення

від 15.11.2022 по справі 640/29673/21

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

15 листопада 2022 року справа №640/29673/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомДержавного підприємства «Український державний центр міжнародної освіти» (далі по тексту - позивач, ДП «УДЦМО»)доДержавної аудиторської служби України (далі по тексту - відповідач, Держаудитслужба)провизнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5, 6 вимоги Держаудитслужби №000300-14/9985-2021 від 05 серпня 2021 року «Про усунення порушень»В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, зазначаючи про протиправність оскаржуваної частини вимоги, обґрунтовуючи позовні вимоги тим, що висновки акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача нормативно не підтверджуються, а саме:

- укладання договорів за участі держави, в особі МОН України, та виконання підприємством договірних зобов`язань на користь держави, в особі МОН України, в межах цілей створення підприємства з узгодженням та затвердженням виконання таких договірних зобов`язань державою, в особі МОН України, не може визнаватись збитками, а тому відшкодування таких збитків, завданих ДП «УДЦМО», як державному комерційному підприємству, внаслідок виконання рішень МОН України можливе лише у разі визнання таких рішень судом неконституційними чи недійсними;

- нормативно не підтверджуються висновки акта ревізії щодо невідповідності вимогам чинного врахування керівнику ДП «УДЦМО» ОСОБА_1 надбавки до заробітної плати за інтенсивність праці та особливий характер роботи у розмірі 30% від посадового окладу на загальну суму в розмірі 362 626,03 грн. та відповідного нарахування на вказану надбавку єдиного соціального внеску на загальну суму в розмірі 79 777,73 грн., оскільки такі нарахування відповідають вимогам чинного законодавства та здійснені згідно контрактів з керівником ДП «УДЦМО», відповідного наказу, штатного розпису, колективного договору та встановленим обов`язковим приписам законодавства про працю;

- документально не підтверджуються висновки акту ревізії щодо безпідставності витрат на відрядження працівників ДП «УДЦМО», оскільки мета та строки вказаних відряджень відповідають відповідним наказам директора ДП «УДЦМО» щодо відряджень, погодженим Міністерством освіти та науки України, та меті діяльності.

Ухвалою від 26 жовтня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження в адміністративній справі №640/29673/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.

Відповідач у відзиві на позовну заяву заперечив проти позовних вимог, у зв`язку із таким:

1) ДП «УДЦМО» не дотримало вимоги статті 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», частини п`ятої статті 74 Господарського кодексу України, пункту 4.7 Статуту та за рахунок прибутку підприємства покрило видатки органу управління МОН України за внесками до міжнародної організації Європейського реєстру забезпечення якості вищої освіти (ЕQAR) загалом на суму 479 824,94 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) підприємству на вказану суму; позивачем не дотримало вимоги статті 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», частини п`ятої статті 74 Господарського кодексу України, пункту 4.7 Статуту;

2) здійснило необґрунтовані витрати та неправомірно покрило видатки органу управління - МОН, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) підприємству на вказану суму;

3) у період дії контракту №37 в порушення вимог пункту 1 постанови КМУ №859 у період з 01 січня 2016 року по 30 квітня 2021 року директору підприємства нараховано та виплачено надбавки, не передбачені вказаною постановою загалом на суму 442 403,76 грн, що призвело до безпідставних витрат на оплату праці та матеріальної шкоди (збитків), завданої підприємству на вказану суму;

4) підстави для відшкодування зайвих витрат на відрядження відсутні, оскільки немає документів, які підтверджують необхідність таких відряджень.

У відповіді на відзив позивач додатково наголосив на обґрунтованості позовних вимог зазначивши, що відзив не містить належних заперечень та спростувань позову.

Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.

Держаудитслужба на виконання пункту 8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІ квартал 2021 року, на підставі направлень від 13 травня 2021 року №648, 649, 650, провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «УДЦМО» за період з 01 січня 2016 року по 30 квітня 2021 року, якою встановлено низку порушень, що відображені в акті ревізії від 06 липня 2021 року №000300-21/15 (далі по тексту - акт ревізії).

Акт ревізії позивач підписав із запереченнями (зауваженнями).

За результатами ревізії встановлено ряд недоліків і порушень, які під час ревізії не усунуті, зокрема:

- упродовж 2018-2020 років підприємство через недотримання вимог статті 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», частини п`ятої статті 73 Господарського кодексу України, пункту 4.7 статутів підприємства від 10 липня 2014 року №812 та від 12 вересня 2019 року №1142 коштом прибутку покрило витрати органу управління (Міністерства освіти і науки України, далі - МОН України) зі сплати внесків до міжнародної організації Європейського реєстру забезпечення якості вищої освіти (EQAR) загалом на суму 479,8 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) ДП «УДЦМО» на зазначену суму;

- упродовж 2016-2017 років через недотримання вимог статті 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», частини п`ятої статті 73 Господарського кодексу України, пункту 4.7 статутів підприємства від 10 липня 2014 року №812 та від 12 вересня 2019 року №1142 підприємство здійснило необґрунтовані витрати та покрило видатки МОН України на технічну підтримку та адміністрування програмного коду офіційного вебсайту МОН України загалом на суму 100,8 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) підприємству на зазначену суму;

- у період з 01 січня 2016 року по 30 квітня 2021 року через недотримання вимог пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 директору ДП «УДЦМО» нараховано та виплачено надбавки, не передбачені зазначеною постановою загалом на суму 442,4 тис. грн, що призвело до безпідставних витрат на оплату праці з урахуванням єдиного соціального внеску та матеріальної шкоди (збитків), завданої підприємству на зазначену суму;

- у 2017-2019 роках всупереч наказам УДЦМО у чотирьох випадках здійснено безпідставні витрати на відрядження посадових осіб підприємства (зокрема закордонні) на суму 56,0 тис. грн, що, як наслідок, призвело до матеріальної шкоди (збитків), нанесеної підприємству на зазначену суму.

У зв`язку із виявленими порушеннями, на підставі пункті 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, відповідач направив позивачу лист-вимогу від 05 серпня 2021 року №000300-14/9985-2021 «Про усунення порушень», у якому Держаудитслужба вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, зокрема:

- у пункті 3 вимагається: забезпечити відшкодування відповідно до норм чинного законодавства на користь підприємства шкоду (збитки) заподіяну внаслідок покриття витрат сторонньої юридичної особи - МОН України коштом Підприємства на суму 479,8 тис. грн.;

- у пункті 4 вимагається: забезпечити відшкодування відповідно до норм чинного законодавства на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяної внаслідок покриття витрат сторонньої юридичної особи - МОН України коштом підприємства на суму 100,8 тис. грн.;

- у пункті 5 вимагається: забезпечити відшкодування на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяних внаслідок нарахування і виплати директору підприємства надбавки за інтенсивність праці та особливий характер роботи, що не передбачена законодавством на суму 442,4 тис. грн.;

- у пункті 6 вимагається: забезпечити відшкодування зайвих витрат на відрядження на суму 56,0 тис. грн., виплачених всупереч наказам підприємства.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва керується такими мотивами.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема в органах виконавчої влади, бюджетних установах, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до пунктів 7 та 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі по тексту - Порядок).

Відповідно до пункту 2 Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пункт 46 Порядку визначає, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги.

Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таким чином, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 17 червня 2021 року у справі №440/6907/18.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 17 червня 2021 року у справі №440/6907/18, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Суд встановив, що оскаржувані пункти вимоги спрямовані на спонукання позивача забезпечити відшкодування ДП «УДЦМО» коштів.

При цьому суд звертає увагу, що за визначенням пункту 1.3 розділу 1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53, матеріальна шкода (збитки) - це втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб.

У свою чергу втрата активів - це безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства; розмір матеріальної шкоди (збитків) - вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Виходячи із наведених вище понять, вимога відповідача в оскаржуваній частині забезпечення відшкодування коштів по суті є вимогою про відшкодування збитків (матеріальної шкоди).

У свою чергу аргументи позивача про безпідставність виявлених ревізією порушень суд відхиляє, оскільки вказані обставини як і обставини щодо визначення розміру збитків повинні досліджуватися у межах спору про стягнення збитків.

На думку суду, звернення до суду із позовом про визнання протиправною та скасування вимоги у цій частині є неналежним способом захисту порушеного права, а доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі, що вказує на безпідставність позовних вимог.

Проте, суд зазначає, що у справі №820/3534/16 Велика Палата Верховного Суду вказала, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання суб`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Однак, відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи суб`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для суб`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.

Таким чином, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому, така вимога в частині де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Як встановлено з матеріалів справи, позивач оскаржує пункти вимоги Держаудитслужби про забезпечення відшкодування коштів.

Тобто, позивач оскаржує вимогу відповідача щодо усунення порушень в частині визначення збитків завданих державі або об`єкту контролю, тобто в частині, яка не є обов`язковою до виконання.

З огляду на зазначене, враховуючи те, що вимога відповідача щодо усунення порушень, викладених у листі від 05 серпня 2021 року №000300-14/9985-2021 «Про усунення порушень» в оскаржуваній частині не є обов`язковою до виконання позивачем, тобто сама по собі не є юридично значимою для позивача, у суду відсутні підстави для захисту прав позивача шляхом визнання її в оскаржуваній частині протиправною та скасування.

З урахуванням вище викладеного, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивач не довів обставин, на яких ґрунтуються його вимоги та обрав неправильний спосіб захисту, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Відмовити Державному підприємству «Український державний центр міжнародної освіти» у задоволенні адміністративного позову повністю.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Державне підприємство «Український державний центр міжнародної освіти» (03057, м Київ, вул. Олександра Довженка, 3; ідентифікаційний код 32304022);

Державна аудиторська служба України (04070, м. Київ, вул. Сагайдачного, 4; ідентифікаційний код 40165856).

Суддя В.А. Кузьменко