Ухвала

від 30.11.2022 по справі 620/6824/22

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

30 листопада 2022 року м. ЧернігівСправа № 620/6824/22

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Бородавкіної С.В.,

розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення (виклику) сторін справу за адміністративним позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бахмацької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Комунальний заклад позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» Бахмацької міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

Керівник Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави 28.09.2022 (відповідно до дати поштового відправлення, вказаної на конверті) звернувся до суду з адміністративним позовом до Бахмацької міської ради (далі міськрада, відповідач), у якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо оформлення права власності на будівлю комунального закладу позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» Бахмацької міської ради, що знаходиться за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 14, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області;

- зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на оформлення права власності на будівлю і споруди комунального закладу позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» Бахмацької міської ради, що знаходиться за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 14, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області.

Свої вимоги мотивує тим, що всупереч вимог законодавства будівля комунального закладу позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» Бахмацької міської ради використовується без оформлення відповідних правовстановлюючих документів, що створює передумови для зловживань при розпорядженні зазначеним об`єктом нерухомості і ризики для нормального функціонування закладу для дітей, здійснення покладених на нього функцій.

Ухвалою судді від 05.10.2022 відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін. Також судом запропоновано відповідачу у п`ятнадцятиденний строк з дня вручення йому даної ухвали надати відзив на позовну заяву або заяву про визнання позову.

Від відповідача надійшов відзив, у якому він позовну заяву не визнав, просив відмовити у її задоволенні та зазначив, що документом, що підтверджує факт перебування закінченого будівництвом об`єкта у комунальній власності є рішення 11-ї сесії Бахмацької міської ради восьмого скликання від 28.05.2021 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності Бахмацької міської територіальної громади» та рішення 26-ї сесії Бахмацької міської ради восьмого скликання від 30.08.2022 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності Бахмацької міської територіальноїгромади».

Таким чином, для державної реєстрації права комунальної власності на будівлю комунального закладу позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського», що знаходяться за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 14, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області у відповідності до п. 44 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відсутні лише відомості про технічну інвентаризацію цих об`єктів, що містяться в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва. Бахмацька міська рада на даний час не має можливості оплатити послуги з технічної інвентаризації нерухомого майна, оскільки відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 №590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану» органи Казначейства не здійснюють платежі за послуги з технічної інвентаризації нерухомого майна, про що було повідомлено керівника Ніжинськоїокружної прокуратури.

Судом встановлено, що на території міськради за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 14, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області знаходиться комунальний заклад позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» (далі Заклад).

Відповідно до листа міськради від 13.07.2022 №03-16/1531 з 01.01.2021 вказаний Заклад відповідно до рішення 75 сесії Бахмацької міської ради сьомого скликання від 07.10.2020 «Про надання згоди на прийняття у комунальну власність Бахмацької територіальної громади бюджетних установ, комунальних підприємств та іншого майна спільної комунальної власності територіальних громад Бахмацького району» перебуває у комунальній власності Бахмацької міської територіальної громади (а.с. 25-27).

Відповідно до рішення міськради від 31.12.2020 змінено засновника Закладу шляхом виключення зі складу засновників Бахмацьку районну раду та включення до складу засновників Бахмацьку міську раду (а.с. 28-42).

Земельна ділянка, площею 0,233 га, надана Бахмацькій школі мистецтв у постійне користування, що підтверджується відповідним Державним актом (а.с. 43).

На громадський будинок КПНЗ «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського», загальною площею 748 кв. м., у 2017 році виготовлено технічний паспорт (а.с. 44-49).

Разом з тим, правовстановлюючі документи на зазначене нерухоме майно відповідачем виготовлені не були.

Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, керівник прокуратури звернувся до суду з позовом.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За правилами частин 1, 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Наведені правові норми не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, суд вважає за необхідне зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18 та від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно якого за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно із пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18, проаналізувавши попередні висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді підсумував, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навивши відповідне обґрунтування цього.

Матеріалами справи підтверджується, що в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказує про те, що прокуратурою вивчено відомості щодо оформлення органами влади та місцевого самоврядування права комунальної власності на будівлі та споруди закладів освіти. За наслідками перевірки зроблено висновок, що відсутність правовстановлюючих документів на будівлю КПНЗ «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків і порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.

Також, прокурором зазначено, що Бахмацькою міською радою не виконано покладені на неї повноваження, не вжито необхідних дій для оформлення права власності на об`єкт нерухомості, тобто допущено протиправну бездіяльність.

Водночас, суд наголошує, що у межах спірних правовідносин прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави у спірному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах КПНЗ «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського», як користувача земельної ділянки та будівель, а не держави.

При цьому, оскільки КПНЗ «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, то може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються його права.

Тобто, в межах спірних правовідносин, звернення з позовом фактично спрямоване на захист прав та інтересів КПНЗ «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського».

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що у даній справі прокурором належним чином не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку, що у відповідності до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для повернення позову.

Аналогічна правова позиція щодо звернення прокуратури в інтересах держави щодо зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів викладена у постановах Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі №0440/6601/18, від 10 грудня 2020 року у справі №160/3835/19.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у вже згаданих постановах від 18.07.2019 у справі №826/15794/17 та від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України, суд вважає, що позовну заяву керівника Ніжинської окружної прокуратури необхідно залишити без розгляду.

На підставі вищенаведеного, керуючись статтями 240-241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Адміністративний позов керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бахмацької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Комунальний заклад позашкільної мистецької освіти «Бахмацька школа мистецтв імені Андрія Розумовського» Бахмацької міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту.

Повний текст ухвали складено 30.11.2022.

Суддя С.В. Бородавкіна