Постанова

від 20.12.2022 по справі 380/9047/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/9047/22 пров. № А/857/15759/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.

з участю секретаря судового засідання Вовка А.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №380/9047/22 за адміністративним позовом керівника Галицької окружної прокуратури м.Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, ТзОВ"ДКМ Груп" про визнання протиправним і скасування рішення,-

суддя (судді) в суді першої інстанції Костецький Н.В.

час ухвалення рішення: 13:55:01,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення: 20.10.2022,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Галицької окружної прокуратури м.Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 26.03.2021 №221 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ «ДКМ Груп» 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143, у м. Львові.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року позовну заяву залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України.

Ухвала мотивована тим, що прокурором не надано доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення норм процесуального права, просить його скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не враховано положень пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», згідно з яким протягом воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах на підставі рішення Кабінету Міністрів України за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Як свідчить інформація ДІАМУ, за наслідками звернень Галицької окружної прокуратури, листи до Кабінету Міністрів щодо ініціювання позапланових перевірок не скеровувались. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень. Уданому випадку ДІАМ після отримання листів Галицької окружної прокуратури від 20.08.2021 та 27.04.2022 про прийняття виконавчим комітетом Львівської міської ради оскаржуваного рішення всупереч Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не вжито жодних заходів реагування чи вивчення даного питання. Наведене свідчить про нездійснення уповноваженим органом захисту інтересів держави та невиконання функцій, покладених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», що стало підставою для звернення прокурора з даним позовом.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 20.08.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомила Державну інспекцію архітектури та містобудування України про прийняття 26.03.2021 виконавчим комітетом Львівської міської ради рішення №221 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ «ДКМ Груп» 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143 у м. Львові. У даному запиті прокуратурою описано невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, що згідно пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Листом від 08.09.2021 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила прокуратуру про те, що станом на сьогодні не видано акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій ДІАМ.

22.09.2021 Галицькою окружною прокуратурою міста Львова в інтересах держави в особі ДІАМ в порядку адміністративного судочинства пред`явлено позов до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа ТзОВ «ДКМ Груп» про визнання протиправним та скасування рішення від 26.03.2021 №221 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143 у м. Львові.

29.12.2021 ухвалою Львівського окружного адміністративного суду позовна заява прокуратури була залишена без розгляду, оскільки на час звернення прокуратури до суду з позовом ДІАМ не була правомочною здійснювати функції державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022. В касаційному порядку вищевказані судові рішення не оскаржувались.

27.04.2022 на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України прокуратурою направлено запит про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, внаслідок прийняття виконавчим комітетом Львівської міської ради оскаржуваного рішення №221 від 26.03.2021.

Листом від 03.05.2022 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила прокуратуру про те, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». Таким чином, протягом воєнного стану правових підстав для здійснення заходів державного нагляду (контролю) не вбачається.

На підставі наведеного, прокуратура сформувала висновок про неналежне здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування України своїх повноважень та звернулася із цим позовом до суду.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що згідно з пунктом 3 частини 1статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Зі змісту даної норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Зазначене відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 21 травня 2020 року у справі №810/3162/18.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Системний аналіз частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає змогу дійти висновку, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позову до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а, від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 23.12.2020 року №1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування .

Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 року внесено запис №1000701020000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ), код ЄДРПОУ 44245840.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 29.03.2021 року № 303 установлено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної інспекції архітектури та містобудування.

Постановою Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» 15.09.2021 року № 960 вирішено: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»).

У пункті 3 Постанови Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» 15.09.2021 № 960 зазначено, що така постанова набирає чинності з 15.09.2021.

Таким чином, як зазначив суд першої інстанції, Державна інспекція архітектури та містобудування розпочала здійснювати свої повноваження з 15.09.2021, а до цієї дати функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснювала Державна архітектурно-будівельна інспекція.

Так, як слідує з матеріалів справи, Галицькою окружною прокуратурою міста Львова 27.04.2022 за №14.50/105-2610вих-22 до ДІАМ України скеровано відповідно до статті Закону України «Про прокуратуру» лист щодо невідповідності намірів забудови містобудівної документації та порушень при прийнятті Виконавчим комітетом Львівської міської ради рішення №221 від 26.03.2021 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ «ДКМ Груп» 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143, у м. Львові.

У відповідь 03.05.2022 ДІАМ України повідомила прокурора про те, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Щодо покликання скаржника на нескерування ДІАМ України листів до Кабінету Міністрів щодо ініціювання позапланових перевірок з огляду на пункт 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», суд зазначає, що згідно з вказаним пунктом в редакції, чинній на момент скерування відповідного листа, протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Разом з тим, скаржником не доведено наявність відповідних обставин та загрози в даному випадку.

З огляду на викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції про ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

З урахуванням наведеного, враховуючи встановлення відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, суд першої інстанції дійшов обгрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №380/9047/22 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Довгополов судді Л. Я. Гудим В. В. Святецький Повне судове рішення складено 26.12.2022.