Постанова

від 19.01.2023 по справі 640/9995/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2023 року

м. Київ

справа №640/9995/20

адміністративне провадження № К/990/26901/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/9995/20

за позовом Обслуговуючого кооперативу «Ексон Прем`єр Шулявська»

до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Громадська організація «Наш добробут», ОСОБА_1

про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Обслуговуючого кооперативу «Ексон Прем`єр Шулявська» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Грибан І.О., Ключковича В.Ю., Парінова А.Б. від 31 серпня 2022 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2020 року Обслуговуючий кооператив «Ексон Прем`єр Шулявська» (далі - ОК «Ексон Прем`єр Шулявська», позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування, відповідач), треті особи: Громадська організація «Наш добробут» (далі - ГО «Наш добробут», третя особа 1), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , третя особа 2), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування щодо відмови в наданні ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» містобудівних умов та обмежень (далі - МУО) для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва, за заявою про надання МУО, поданою через Центр надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП), від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстрованою в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19;

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55;

- зобов`язати Департамент містобудування скласти та надати ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а у Шевченківському районі міста Києва з основними показниками, гранично допустимою висотністю об`єкта будівництва, зазначеною ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» у матеріалах щодо намірів забудови земельної ділянки за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі міста Києва (лист від 17 грудня 2019 року № 42), за заявою про надання МУО, поданою через ЦНАП, від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16;

- зобов`язати Департамент містобудування подати до суду звіт про виконання рішення суду протягом 15 календарних днів з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили.

2. В обґрунтування позовних вимог вказано, що позивачем надано повний пакет усіх документів, визначених частиною третьою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для отримання МУО для проектування об`єкта будівництва, а тому вважає, що відмова відповідача у наданні МУО у зв`язку із невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є неправомірною, оскільки в ній не наведено обґрунтувань невідповідності намірів забудови земельної ділянки, які б не відповідали вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

3. Позивач також зазначив, що Департамент містобудування всупереч вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не довів невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, відповідно, були відсутні правові підстави для відмови у наданні позивачу МУО для проектування об`єкта будівництва.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року адміністративний позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55, яким затверджено рішення щодо відмови в наданні ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва, за заявою про надання МУО від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстрованою в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19;

- зобов`язано Департамент містобудування повторно розглянути заяву ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстровану в Департаменті містобудування 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19, з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року апеляційну скаргу Департаменту містобудування задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення Департаменту містобудування про відмову у наданні МУО для проектування об`єкта будівництва, є правомірним та відповідає всім критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки відповідач перевірив і встановив невідповідність намірів забудови об`єкта будівництва вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - положенням Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 (далі - Генеральний план міста Києва), Детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського Ігоря, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка в Шевченківському районі м. Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1005/4012 (далі - Детальний план території), відповідно до якого земельна ділянка на пр. Перемоги, 50-а міста Києва (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026) розміщена у сквері «Слава танкістам», являє собою газон, віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутовоґо обслуговування населення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», внаслідок чого дійшов помилкового висновку про те, що розміщення багатофункціональної будівлі із переважним призначенням - офісні приміщення, суперечить містобудівній документації на місцевому рівні та не обумовлене містобудівними вимогами.

9. Скаржник також наголосив, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення рішення не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19, відповідно до яких контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов`язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об`єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, МУО, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб`єкта господарювання відповідні заходи, у тому числі скасувати МУО, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.

10. Від Департаменту містобудування надійшов відзив на касаційну скаргу ОК «Ексон Прем`єр Шулявська», у якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильних висновків про невідповідність намірів будівництва об`єкта на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва вимогам Генерального плану міста Києва та Детального плану території.

11. Відповідач також наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції повністю узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, сформульованою у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 та від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, та застосованою також у постановах від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18 та від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, щодо порядку застосування статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

12. З огляду на вищезазначене, Департамент містобудування просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційну скаргу до суду подано 4 жовтня 2022 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/9995/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту містобудування.

15. Від ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» та Департаменту містобудування надійшли клопотання про забезпечення участі їх представників під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до Державного акта на право власності на земельну ділянку Серії ЯЕ № 993144 від 6 липня 2010 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Шулявка» є власником земельної ділянки площею 0,3110 га на проспекті Перемоги, 50-а із цільовим призначенням земельної ділянки - будівництво, експлуатація та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу.

17. Відповідно до договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 8 червня 2018 року, зареєстрованого в реєстрі під № 5355, укладеного між ТОВ «Шулявка» (ідентифікаційний код 35251995, суперфіціар) та ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» (ідентифікаційний код 41290431, суперфіціарій), сторони домовились про передачу суперфіціаром в строкове платне користування суперфіціарію земельної ділянки у Шевченківському районі міста Києва площею 0,311 га (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026), цільове призначення: для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням.

18. Згідно з актом приймання-передачі від 8 червня 2018 року ТОВ «Шулявка» передало вказану земельну ділянку ОК «Ексон Прем`єр Шулявська», яким підтверджено також і прийняття необхідної документації.

19. Відповідно до договору від 27 березня 2019 року, зареєстрованого під № 406, про внесення змін до договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 8 червня 2018 року, зареєстрованого в реєстрі під № 5355, сторони домовились про зміни щодо здійснення оплати за користування земельною ділянкою.

20. У витягах з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 8 червня 2019 року та від 27 березня 2019 року щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:88:093:0026 зазначено про договір від 8 червня 2018 року, зареєстрований під № 5355, та про договір від 27 березня 2019 року, зареєстрований під № 406, а також зареєстроване право користування за позивачем.

21. Із витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 1 серпня 2018 року № НВ-80000794342018 щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:88:093:0026 судами встановлено: цільове призначення - для іншої комерційної забудови; вид використання земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу. Довідка видана Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської державної адміністрації).

22. 17 грудня 2019 року ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» звернувся до Департаменту містобудування із заявою від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, яка подана через ЦНАП та зареєстрована в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19, в якій просив надати МУО для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва» на земельній ділянці площею 0,311 га, розташованою за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва, (кадастровий №8000000000:88:093:0026).

23. До вказаної заяви було додано документи: копія державного акта на земельну ділянку серія ЯЕ № 993144; копія договору суперфіцію від 8 червня 2018 року, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Н.С. Хара та зареєстрованого в реєстрі під № 5355, та копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 126957178 від 8 червня 2018 року; копія договору про внесення змін та доповнень до договору суперфіцію, посвідченого приватним нотаріусом Ірпінського міського нотаріального округу Київської області Кондратюком В.С. та зареєстрованого в реєстрі № 406, та копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 161225153 від 27 березня 2019 року; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру; копія виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; копія наказу № 16 про призначення голови; копія протоколу № 15/03; копія статуту; копія паспорта голови.

24. Також до заяви були додані наміри щодо забудови земельної ділянки за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва.

25. Листом, затвердженим наказом Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55, ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» відмовлено у наданні МУО для проектування об`єкта будівництва - багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу по пр. Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва, в порядку пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.

31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», внаслідок чого, на думку скаржника, суд дійшов помилкового висновку про правомірність рішення Департаменту містобудування, яким позивачу відмовлено у наданні МУО.

34. Скаржник вважає, що неправильне застосування вищезазначеної норми прав судом апеляційної інстанції допущено у зв`язку з неврахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19.

35. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.

36. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

37. Згідно із частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:

отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;

затвердження проектної документації;

виконання підготовчих та будівельних робіт;

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

38. Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

40. Згідно із частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

41. Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

42. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

43. Статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

44. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

45. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

46. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Отже, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

47. Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

48. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20 та від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18.

49. Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, Детального плану території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій,

50. Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18 та від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

51. Колегія суддів також враховує, що практика Верховного Суду щодо застосування положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» сформована, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 705/6077/15-а, від 27 червня 2018 року у справі № 522/10650/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 280/759/16-а, від 30 серпня 2018 року у справі № 675/1905/16-а, від 18 жовтня 2018 року у справі № 809/963/16, від 5 вересня 2019 року у справі № 826/12434/14, від 26 вересня 2019 року у справі № 826/3354/14. від 30 вересня 2019 року у справі № 333/6845/15-а(2-а/333/2/16), від 24 жовтня 2019 року у справі № 162/166/16а(2а/162/53/16), від 31 жовтня 2019 року у справі № 398/3566/16-а(2-а/398/57/17), від 14 листопада 2019 року у справі № 822/5968/15, від 15 листопада 2019 року у справі № 750/4346/16-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 335/2236/15-а(2-а/335/1/2016), від 23 січня 2020 року у справі № 146/585/17, від 14 липня 2020 року у справі № 802/1696/16-а, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 17 серпня 2021 року у справі № 420/5/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 160/11647/19, від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21.

52. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що замовником заплановано здійснити проєктування та будівництво будівлі, яка являє собою висотну будівлю поверховістю: 39 наземних поверхів; технічні поверхи; 5 підземних поверхів, з яких: з - 5 по - 1 підземний паркінг (5 поверхів); 1 поверх - продовольчий магазин (1 поверх); 5, 7-34 - офісні приміщення (29 поверхів); 6, 35, вище 39-го - технічні поверхи; 36-39 - СПА-зона, ресторан, скай-бар.

53. Відповідно до Державного класифікатора будівель та споруд ДК 018-2000 (далі - ДК 018-2000), затвердженого і введеного в дію наказом Держстандарту України від 17 серпня 2000 року № 507, будівлі класифікуються за їх функціональним призначенням.

Будівлі, що використовуються або запроектовані для декількох призначень (комбіноване житло, готель і контора), повинні бути ідентифіковані за однією класифікаційною ознакою відповідно до головного призначення. Головне призначення повинне бути визначене таким чином:

- обчислюється відсоткове співвідношення площ різних за призначенням приміщень будівлі в складі повної загальної площі з віднесенням цих приміщень згідно з їх призначенням чи використанням до відповідного класифікаційного угруповання;

- потім будівля класифікується за методом «згори - донизу».

Будівлю спочатку відносять до розділу (один розряд коду), що охоплює всю чи більшу частку всієї її загальної площі. Далі їх відносять до підрозділу (два розряди коду) - житлові будівлі, нежитлові будівлі за найбільшою питомою вагою площі в цій будівлі.

Наступним кроком визначається група (три розряди коду) за найбільшою часткою всієї загальної площі в межах підрозділу. Нарешті, вибирається належність будівлі до класу (чотири розряди коду) за найбільшою часткою всієї загальної площі в межах групи.

54. Судами також встановлено, що відповідно до наданих позивачем намірів, питому вагу площ запланованої будівлі складають офісні приміщення. Згідно з ДК 018-2000, кодом офісної будівлі є 1220, і цей клас включає будівлі, що використовуються як приміщення для конторських та адміністративних цілей, в тому числі для промислових підприємств, банків, поштових відділень, органів місцевого управління, урядових та департаментів та т. ін. Цей клас включає також: центри для з`їздів та конференцій, будівлі органів правосуддя, парламентські будівлі.

55. Водночас Детальним планом території визначено, що земельна ділянка на пр. Перемоги, 50-а (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026) розміщена у сквері «Слава танкістам», являє собою газон та віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення. Також, згідно з експлікацією з Детального плану території не зафіксовано існуючих споруд та об`єктів обслуговування на території зазначеної земельної ділянки та не передбачено розміщення нових споруд та об`єктів обслуговування

55. Судами попередніх інстанцій також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що намірами забудови є будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу.

56. Поняття «багатофункціонального комплексу» визначене, зокрема ДБН В.2.2-9:2018 «Громадські будинки та споруди. Основні положення» (пункт 3.3) та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» (пункт 3.7).

57. Зокрема, багатофункціональні будинки і комплекси - це будинки і комплекси, які формуються з приміщень, їх груп, різного громадського, житлового та іншого призначення, поєднання яких обумовлене економічною доцільністю і містобудівними вимогами.

58. Тобто багатофункціональна будівля може поєднувати у собі такі види використання земельної ділянки, як житлові та громадські, що передусім суперечать містобудівній документації на місцевому рівні та не відповідає цільовому призначенню земельної ділянки, визначеному у Детальному плані території.

59. Колегія суддів враховує, що поняття «багатофункціонального комплексу» має широке тлумачення та включає в себе поєднання декількох функцій, однак, Детальним планом території визначено конкретну функцію - території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення; розміщення багатофункціональної будівлі, із переважним призначенням - офісні приміщення суперечить містобудівній документації на місцевому рівні, та не обумовлене містобудівними вимогами.

60. З огляду на вищезазначене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що, приймаючи рішення про відмову у наданні МУО для проектування об`єкта будівництва, Департамент містобудування діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як передбачено частиною другою статті 19 Конституції України, а саме: перевірив і встановив невідповідність намірів забудови - «Будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на пр. Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва» ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - положенням Генерального плану міста Києва та Детального плану території, відповідно до якого земельна ділянка на пр. Перемоги, 50-а (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026) розміщена у сквері «Слава танкістам», являє собою газон, віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутовоґо обслуговування населення.

61. На цій підставі Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спірне рішення Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55 про відмову в наданні ОК «Ексон Прем`єр Шулявська» МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва є правомірним та таким, що відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки відповідачем доведено, що заявлені позивачем наміри будівництва об`єкта не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Києва та Детальному плану території.

62. При цьому колегія суддів не бере до уваги посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19, з огляду на нерелевантність фактичних обставин, встановлених у цих справах, тим, що мають місце у справі, що розглядається.

63. Зокрема, у справі № 640/18866/18 спірні правовідносини виникли у зв`язку з відмовою Департаменту в наданні позивачу МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу у зв`язку з поданням неповного пакету документів, який визначено частиною 3 статті 29 Закону, а саме - відсутністю викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання МУО; невідповідністю намірів забудови земельних ділянок вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

У постанові від 3 квітня 2020 року, переглядаючи цю справу у касаційному порядку, Верховний Суд погодився з судами попередніх інстанцій, які позов задовольнили, оскільки позивачем було доведено відповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам закону та містобудівній документації, а саме - Генеральному плану міста Києва, відповідно до якого основна частина ділянки проектування за функціональним призначенням була віднесена до багатоповерхової житлової території та частково до території громадських будівель та споруд.

64. При цьому, у справі № 640/9160/19, у якій позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування про відмову у видачі МУО для проектування об`єкта будівництва, суди задовольнили позов, виходячи з того, що цільове призначення земельної ділянки, на якій розташована належна позивачу на праві власності нежитлова будівля, віднесено до промислової території, проте не до території житлової садибної забудови.

У постанові від 28 травня 2020 року Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій, оскільки позивач планував здійснити не забудову території шляхом розміщення нового об`єкта будівництва, а реконструкцію уже існуючої нежитлової будівлі з надбудовою, в межах існуючого фундаменту, що підтверджувалося наявними у справі матеріалами, зокрема, включеними до містобудівного розрахунку, який надавався відповідачу разом із заявою про надання МУО.

65. При цьому висновки Верховного Суду, викладені у згаданих вище постановах, про те, що контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов`язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об`єкта, можуть застосувати до суб`єкта господарювання відповідні заходи, в тому числі скасувати МУО, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо, не спростовують висновки суду апеляційної інстанції у справі, що розглядається, про те, що невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні є підставою для відмови у видачі позивачу МУО.

66. Отже, доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» внаслідок неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19 не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду справи.

67. Касаційна скарга також не містить інших належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки суду апеляційної інстанції. У ній не наведено інших міркувань, які не були б предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

68. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або недотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

69. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Проте зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

70. Важливо наголосити, що низка рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

71. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

72. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

73. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). Із цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

74. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належність до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. The Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

75. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. The Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

76. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява № 18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

77. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

78. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

79. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні суду апеляційної інстанції повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

80. З огляду на те, що касаційний суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Ексон Прем`єр Шулявська» залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа