Ухвала

від 30.01.2023 по справі 200/67/23

ДОНЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Україна

Донецький окружний адміністративний суд

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

30 січня 2023 року Справа №200/67/23

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Ушенко С.В., розглянувши матеріали позовної заяви в.о. керівника Костянтинівської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави до Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6 Костянтинівської міської ради Донецької області та ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування наказів «Про виплату надбавки педпрацівникам школи» в частині призначення доплат, надбавок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , -

ВСТАНОВИВ:

В.о. керівника Костянтинівської окружної прокуратури Донецької області звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із зазначеним адміністративним позовом.

Відповідно до ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частин першої та третьої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

Відповідно до підпункту 19 пункту 1 розділу VII Перехідні положення КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», положення цього Кодексу застосовуються з урахуванням підпункту 11 пункту 16-1 розділу XV Перехідні положення Конституції України.

30 вересня 2016 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року №1401-VIII.

Підпунктом 11 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції України передбачено, що представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 та статті 1312 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року.

Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01 січня 2020 року.

Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Передусім слід зауважити, що процесуальний статус прокурора в адміністративному, господарському та цивільному суді зумовлений роллю інституту прокуратури, яку остання виконує згідно із Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру». З цього приводу важливо зазначити, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році нового Закону України «Про прокурату» та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя.

Отже, після прийняття нового Закону України «Про прокуратуру» роль прокуратури у сфері представництва інтересів держави носить допоміжний характер, оскільки передбачається, що основну роль відіграють профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду (для цього у відповідні закони, зокрема «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», були внесені зміни, які передбачають, що суб`єкти владних повноважень звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України).

У статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і у порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 р. № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Важливо звернути увагу на те, що на сьогодні вже дещо застарілим є Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99, на яке позивач посилається у позовній заяві. У п.п. 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях. Таке представництво відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону здійснюється лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо: 1) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, 2) відсутній компетентний орган.

Так, позивач у позовній заяві посилається на те, що Костянтинівська міська рада та Управління освіти Костянтинівської міської ради є вищим органом в системі органів освіти Костянтинівської ОТГ Донецької області, які законом наділені відповідним обсягом повноважень на певному рівні. На думку позивача, у жодного із вказаних суб`єктів немає визначених законом повноважень щодо судового захисту інтересів держави, зокрема, в даному випадку, шляхом подання адміністративного позову про визнання протиправними та скасування наказів директора Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6 Костянтинівської міської ради Донецької області в частині призначення доплат, надбавок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Разом з тим, у своєму листі № 52-1586 вих-22 від 12.10.2022 Костянтинівська окружна прокуратура Донецької області просить повідомити, зокрема, чи буде Костянтинівська ВЦА (як правонаступник Костянтинівської міської ради) звертатися до суду з цього ж приводу.

Крім того, листом Управління освіти Костянтинівської міської ради № 517/01-30 від 30.09.2022 щодо виконання наказу Управління освіти Костянтинівської міської ради № 60 від 15.07.2022 Управління просить прокуратуру здійснити представництво інтересів в суді в його особі через брак коштів у місцевому бюджеті та неможливість сплатити судовий збір, що також підтверджує наявність у зазначеного Управління права на звернення до суду з аналогічним позовом, що підтверджує зазначені вище посилання суду на відповідні законодавчі акти України.

Отже, позивач визнає наявність особи, уповноваженої здійснювати функції держави у даних правовідносинах, зокрема шляхом звернення до суду з аналогічним позовом.

Таким чином, суд не приймає доводи позивача щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесено право звернення до суду з таким позовом, оскільки засновником Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6 є Костянтинівська міська рада Донецької області, а органом управління відповідно Управління освіти зазначеної міськради, тому посилання позивача на лист Управління освіти Костянтинівської міської ради Донецької області № 451/01-30 від 27.12.2022 про те, що вони позбавлені повноважень щодо безпосереднього керівництва закладами освіти, є недоречним і суперечить вимогам діючого законодавства.

Суд звертає увагу позивача на ту обставину, що управління діяльністю та керівництво закладами освіти не є тотожними поняттями і це передбачає обсяг різних повноважень, в тому числі і право звернення органом управління до суду у разі виявлення, зокрема, в закладах освіти порушень діючого законодавства у разі неможливості усунення цих порушень в інший спосіб.

Зазначене також підтверджується п. 8.7 Статуту Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6, на який також у позові посилається позивач.

Крім того, на переконання суду, посилання позивача на відсутність у Засновника - Костянтинівської міської ради Донецької області та Управління освіти Костянтинівської міської ради, які є вищими органами в системі освіти Костянтинівської ОТГ Донецької області, визначених Законом України «Про повну загальну середню освіту» повноважень щодо судового захисту інтересів держави є помилковим, оскільки таке право визначене Конституцією України, яка є її Основним Законом, та іншими вищенаведеними вище законами.

Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Таким чином, враховуючи наявність у вищезазначених органів місцевого самоврядування повноважень на звернення до суду з таким адміністративним позовом, а також приписи ч. 5 ст. 53 КАС України, прокурор у цих правовідносинах не може виступати в якості позивача.

Щодо строку звернення до суду з даним позовом, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним законом шляхом.

За змістом частини третьої статті 2 КАС України основними засадами (принципами) адміністративного судочинства, зокрема, є верховенство права; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; забезпечення права на апеляційний перегляд справи та на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; неприпустимість зловживання процесуальними правами.

Процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють при вирішенні питання їх застосування до спірних правовідносин необхідність звертати увагу не лише на визначені в нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обчислення його початку, але й природу спірних правовідносин щодо захисту прав, свобод та інтересів, у яких особа звертається до суду.

Визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

Загальні норми процедури судового оскарження в рамках розгляду публічно-правових спорів регулюються КАС України.

Згідно із частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Положеннями частини 2 ст. 122 КАС України встановлено різні строки звернення до адміністративного суду для суб`єктів владних повноважень та для інших осіб.

Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Суд не приймає доводи позивача, що саме під час вивчення ним рішень у Державному реєстрі судових рішень йому стало відомо про наявність постанови Донецького апеляційного суду від 18.10.2021 по справі 233/2986/21, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-7, ч. 2 ст. 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, оскільки у судових засіданнях по цій справі приймав участь прокурор, а отже органам прокуратури, а по суті і засновнику Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6 Костянтинівської міської ради Донецької області і органам управління освітою Костянтинівської ОТГ Донецької області, було відомо про наявність спірних наказів ще у 2021 році.

Статтею 160 КАС України визначено, що позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З аналізу наведеної правової норми вбачається, що позовна заява подається до суду в письмовій формі і повинна бути підписана позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо її, зокрема, підписано особою, яка не має права її підписувати.

Отже, оскільки в даних спірних правовідносинах є орган, уповноважений здійснювати функції держави, яким є Костянтинівська міська рада, діяльність якої на даний час не припинена, то саме вона є позивачем за даними позовними вимогами, а прокурор може звернутися до адміністративного суду з таким позовом не як позивач, а в інтересах держави в особі зазначеної міськради як позивача.

Враховуючи вищевикладене, відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява підлягає поверненню позивачеві.

На підставі викладеного вище, керуючись ст. 160, 161, 169, 171, 172, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Позовну заяву в.о. керівника Костянтинівської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави до Костянтинівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 6 Костянтинівської міської ради Донецької області та ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування наказів «Про виплату надбавки педпрацівникам школи» в частині призначення доплат, надбавок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , - повернути позивачеві.

Повернення позовної заяви не позбавляє позивача права повторного звернення до суду в порядку, встановленому законом.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Першого апеляційного адміністративного протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена у день її проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження на ухвалу суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 КАС України.

Суддя С.В. Ушенко