Постанова

від 30.01.2023 по справі 260/3705/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2023 року

м. Київ

справа №260/3705/20

адміністративне провадження №К/990/12608/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Шарапи В.М., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс» до Управління Держпраці у Закарпатській області (замінено на правонаступника - Західне міжрегіональне управління державної служби з питань праці) про скасування припису та попередження, за касаційною скаргою Управління Держпраці у Закарпатській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й. від 25.04.2022,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс» (далі також ТОВ «Стартелеком Плюс», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Держпраці у Закарпатській області (далі також Управління, відповідач), у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Закарпатській області про усунення виявлених порушень №ЗК 298/1371/АВ/П від 14.09.2020, винесений за результатами інспекційного відвідування ТОВ «Стартелеком Плюс»;

- визнати протиправним та скасувати попередження Управління Держпраці у Закарпатській області про відповідальність за порушення законодавства про працю №ЗК298/1371/АВ/П/ПО від 03.09.2020, оголошене за результатами інспекційного відвідування ТОВ «Стартелеком Плюс» (далі також спірні, оскаржувані припис та попередження).

2. В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що інспекційне відвідування відбулося з порушенням вимог діючого законодавства, а складені за його результатами документи є неправомірними, факти порушення директором ТОВ «Стартелеком Плюс» законодавства про працю не підтверджені жодним чином.

3. Товариство наголошувало, що попередження про відповідальність та припис про усунення виявлених порушень є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки відповідно до складеного акту, опис виявленого порушення ґрунтується виключно на протоколах допиту осіб отриманих до початку інспекційного відвідування в рамках досудового розслідування кримінального провадження, які не були безпосередньо опитані інспекторами Держпраці, більше того такі особи не були присутні під час інспекційного відвідування.

4. Крім того позивач зазначав, що заперечення проти акту були надіслані до відповідача на третій робочий день після отримання акту, однак такі не були розглянуті через недотримання строків їх надсилання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 позов задоволено, а саме - визнано протиправними та скасовано спірні припис та попередження.

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 рішення суду першої інстанції скасовано і прийнято нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс» задоволено частково, а саме:

Визнано протиправним і скасовано припис Управління Держпраці у Закарпатській області про усунення виявлених порушень №ЗК298/1371/АВ/П від 14.09.2020, винесений за результатами інспекційного відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс»;

У задоволенні решти позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс» відмовлено.

7. Ухвалюючи таке судове рішення в частині задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки акта інспекційного відвідування від 03.09.2020 сформовані лише на підставі матеріалів кримінального провадження від 03.07.2020 за фактом смерті ОСОБА_1 внаслідок ураження струмом під час виконання робіт по встановленню інтернет кабеля, без фактичного і безпосереднього з`ясування обставин справи та дослідження доказів (документів, наказів, пояснень осіб, тощо) працівниками Управління Держпраці у Закарпатській області.

8. З огляду на це, суд апеляційної інстанції визнав такі висновки акта інспекційного відвідування від 03.09.2020, які покладені в основу спірного припису від 14.09.2020, непереконливими і передчасними.

9. Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що спірний припис про усунення виявлених порушень №ЗК298/1371/АВ/П від 14.09.2020 винесено на підставі Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який на час проведення інспекційного відвідування та внесення припису був визнаний нечинним у судовому порядку за наслідками розгляду справи №826/8917/17.

10. При цьому, апеляційний суд відзначав, що на час виникнення спірних правовідносин діяв Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823, а тому дійшов висновку про протиправність оскаржуваного припису і наявність підстав для задоволення позову в цій частині.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права в частині задоволених позовних вимог, просить її скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 27.08.2020 по 03.09.2020 на підставі службового посвідчення №1371, за участю головного державного інспектора Хлатин І.Ю., службового посвідчення №214 та слідчого СВ Мукачівськогог ВП ГУНП в Закарпатській області капітана поліції Синетар О.О. проводилося інспекційне відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю «Стартелеком Плюс» за адресою: м. Мукачево, вул. Миру, 84/1-а, код ЄДРПОУ - 40530806, директор ОСОБА_2 , за результатами якого складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, №ЗК298/1371/АВ від 03.09.2020.

13. Як вбачається з вищевказаного акту інспекційного відвідування, у ході проведення інспекційного відвідування ТОВ «Стартелеком Плюс» відповідно до копій документів з Головного управління Національної поліції у Закарпатській області встановлено, що директор ТОВ «Стартелеком Плюс» ОСОБА_2 протягом 2019-2020 років залучав до робіт з монтажу Інтернет кабелю без укладення трудових договорів наступних громадян: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 без оформлення трудових договорів, чим порушив вимоги частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю.

14. На підставі вищевказаного акту інспекційного відвідування головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. складено протокол про адміністративне правопорушення № ЗК298/1371/АВ/П/ПТ від 03.09.2020 відносно ОСОБА_2 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, - за порушення вимог частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України.

15. Також головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. внесено припис про усунення виявлених порушень № ЗК298/1371/АВ/П від 14 вересня 2020 року (далі - оскаржуваний припис), яким зобов`язано директора ТОВ "Стартелеком Плюс" ОСОБА_2. усунути до 30 вересня 2020 року виявлені порушення законодавства про працю.

16. Головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. винесено й попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю № ЗК298/1371/АВ/ПО від 03.09.2020 (далі - оскаржуване попередження), яким попереджено директора ТОВ «Стартелеком Плюс» ОСОБА_2. про відповідальність за порушення законодавства про працю, виявлені в ході інспекційного відвідування.

17. Вважаючи вказаний припис та попередження протиправними, Товариство звернулося з цим позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

19. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо можливості застосування територіальним органом Держпраці в період з 14.05.2019 до 06.01.2021 форм документів, які затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 №1338 «Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів», в яких наявне посилання на Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який визнаний постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №826/8917/17 нечинним з 14.05.2019. Нові ж форми документів, що складаються за наслідками проведеного інспекційного відвідування суб`єкта господарювання затверджені наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства №2161 від 27.10.2021, набрали чинності з 06.01.2021.

20. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що у судовій практиці адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій виробились дві протилежні позиції стосовно даного питання, що потребує формування єдиної правозастосовчої практики Верховним Судом.

21. У відзиві на касаційну скаргу Товариство наголошує на безпідставності та необґрунтованості доводів такої.

22. Позивач вважає, що відповідач не дотримався встановленої законом процедури проведення інспекційного відвідування, зокрема, провів його за відсутності підстав, визначених законом, й без повного та всебічного встановлення усіх обставин, які стосувались предмету такого заходу контролю.

23. Отже, на переконання позивача, таке інспекційне відвідування є незаконним, а усі оформлені за його результатами документи не породжують для Товариства будь - яких юридичних наслідків і не можуть слугувати підставою для складання Управлінням спірного припису.

24. Товариство просить приєднати відзив до касаційної скарги та здійснювати касаційний розгляд справи без участі представника позивача.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

25. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, та який тут і далі у тексті цієї постанови застосовується судом у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.

27. За змістом частин п`ятої, шостої статті 2 вищеназваного Закону заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частини одинадцятої статті 4-1, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої та десятої статті 7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону.

28. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), де зазначено, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

29. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

30. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.

31. Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

32. Спеціальним законом, який відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повинен враховуватися органами Держпраці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Кодексу законів про працю України, зокрема, глава XVIII цього Кодексу «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».

33. За приписами частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

34. Відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1985-IV, Конвенції Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1986-IV, частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який діяв станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.

35. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 2 вищевказаного Порядку (тут і далі у тексті постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів..

36. Пунктом 4 цього ж Порядку (абзац перший) у вищевказаній редакції встановлено, що уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці.

37. Обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів закріплений і в частині п`ятнадцятій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а частина друга статті 5 цього ж Закону визначає, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

38. За правилами пунктів 10, 11 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:

1) під час проведення інспекційних відвідувань за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, без попереднього повідомлення о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;

2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;

3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;

4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;

5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;

6) фіксувати проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;

7) отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.

Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

39. Пунктом 13 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю передбачено, що під час проведення інспекційного відвідування об`єкт відвідування має право оскаржувати відповідно до пункту 26 цього Порядку припис та/або вимогу інспектора праці.

40. Пунктами 16, 20, 24, 25 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю визначено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю.

Припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень вимог законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.

У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

41. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

43. Враховуючи доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів відзначає, що, розглядаючи цю справу в касаційному порядку, належить надати відповідь на питання стосовно того, чи правомірно відповідачем під час інспекційного відвідування Товариства та оформлення його результатів було застосовано форми акту та припису, затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 №1338, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12.12.2017 за №1500/31368, на виконання пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 визнано нечинним.

44. Під час касаційного розгляду цієї справи також необхідно встановити, як вищевказані обставини вплинули на повноту та достовірність проведення інспекційного відвідування, фіксації його результатів, й чи може це зумовлювати незаконність такого заходу державного контролю й протиправність складених за його наслідками документів, а отже й відсутність правових наслідків такого.

45. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

46. Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади».

47. Відповідно до частини першої статті 1 вказаного вище Закону систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

48. Частинами першою, другою статті 15 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

49. Частинами восьмою - десятою вищевказаної статті також передбачено, що накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.

50. Про те, що Міністерство соціальної політики України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, вказано й у пункті 1 Положення про це Міністерство, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 №423.

51. Аналіз приписів вищевикладених норм дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Мінсоцполітики за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який у межах своїх повноважень та на основі законодавства видає обов`язкові до виконання накази, у тому числі й нормативно - правового характеру. Такі накази можуть бути визнані нечинними в судовому порядку або скасовані повністю чи в окремій частині Кабінетом Міністрів України. Інших правових підстав для втрати чинності наказом відповідного міністерства законом не визначено.

52. Колегія суддів враховує, що наказ Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338, яким затверджені форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю та форма припису про усунення виявлених порушень, видано відповідно до пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №295, який було оскаржено у судовому порядку й постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 визнано нечинним. Це судове рішення набрало законної сили з дати її прийняття.

53. При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 було затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який набрав чинності 30.08.2019.

54. Однак, станом на час проведення посадовими особами Управління Держпраці інспекційного відвідування Товариства нових форм акта та припису, які складаються за його результатами, на виконання норм вищезгаданого Порядку затверджено не було.

55. Форма акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого нагляду, а також форма припису про усунення виявлених порушень законодавства про працю були затверджені наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27.10.2020 №2161, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.12.2020 за №1280/35563, який набрав чинності 06.01.2021.

56. На підставі вищевказаного наказу з 06.01.2021 втратив чинність й наказ Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338, яким було затверджено форми акта інспекційного відвідування і припису про усунення виявлених порушень вимог законодавства про працю, використані відповідачем у спірних правовідносинах під час проведення інспекційного відвідування ТОВ «Стартелеком Плюс».

57. Визнання ж нечинною з 14.05.2019 у судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, якою було затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, і відповідно до пункту 4 якого наказом Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338 затверджені форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю та форма припису про усунення виявлених порушень, не зумовила втрату чинності вищевказаним наказом.

58. Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до правового регулювання спірних правовідносин відповідач зобов`язаний у передбачених законом випадках здійснювати державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю, а тому тимчасова відсутність нових форм акта і припису, затверджених на виконання вимог пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №823, не може перешкоджати належному виконанню таких функцій уповноваженим органом, зупиняти відповідні повноваження Держпраці у цій сфері правовідносин, унеможливлювати проведення інспекційних відвідувань за наявності для цього визначених законодавством підстав, фіксацію обставин і оформлення результатів таких відвідувань.

59. Вищевикладене засвідчує, що оскільки наказ Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338 як станом на час проведення інспекційного відвідування Товариства, так і на дату складання оскаржуваного у цій справі припису був чинний і у встановленому законом порядку не скасований, а інших форм документів, які складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю Держпраці, на той час затверджено не було, то використання відповідачем форм акта інспекційного відвідування та припису про усунення виявлених порушень вимог законодавства про працю, затверджених цим наказом, є правомірним.

60. Під час касаційного розгляду цієї справи колегія суддів також бере до уваги й те, що посадові особи Управління, в силу вимог частини п`ятнадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», були зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів при здійсненні заходу державного контролю у вигляді інспекційного відвідування відносно Товариства.

61. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що питання стосовно недотримання уніфікованої форми акта вже було предметом дослідження Верховним Судом у справах №804/3193/17 (постанова від 30.01.2020), №808/3059/17 (постанова від 13.02.2020), №820/4753/17 (постанова від 19.08.2021) та у справі №440/4748/19 (постанова від 26.08.2021) і за наслідками їх розгляду Суд сформував правову позицію, яка полягає у тому, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень. Водночас, це є підставою для недопуску посадових осіб до перевірки, а не для скасування прийнятих за наслідками її проведення рішень органу державного нагляду (контролю).

62. Цей підхід було застосовано Верховним Судом й у постанові від 21.10.2021 під час касаційного розгляду справи №340/3112/19, у якій як і справі, яка розглядається, предмет спору був пов`язаний з оскарженням результатів інспекційного відвідування суб`єкта господарювання щодо дотримання вимог законодавства про працю.

63. Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищевказаного висновку щодо застосування норм права й на правовідносини, які виникли у справі, що розглядається. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось і під час розгляду цієї справи у касаційному порядку підстав для цього колегія суддів не вбачає.

64. Враховуючи вказані у касаційній скарзі доводи, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, колегія суддів вважає за необхідне сформувати такі висновки щодо застосування норм права у спірних правовідносинах.

65. У зв`язку з втратою чинності Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 до спірних правовідносин у серпні - вересні 2020 року застосуванню підлягав Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823.

66. Однак, у період після 14.05.2019 - дати втрати чинності Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №295, і до 06.01.2021 - дати набрання чинності наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27.10.2020 №2161, яким на виконання норм Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №823 затверджено нові форми документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю Держпраці, могли бути використані форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, та форма припису про усунення виявлених порушень, затверджені наказом Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338, який у вищевказаний проміжок часу був чинний.

67. Використання у вищевказаний період форм документів, затверджених наказом Мінсоцполітики від 18.08.2017 №1338, з урахуванням відсутності інших, затверджених у зв`язку із зміною у законодавстві, форм документів, не зумовлює протиправності проведеного уповноваженим органом заходу державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у вигляді інспекційного відвідування і не є підставою для скасування прийнятих за його результатами рішень, у тому числі, у формі припису про усунення виявлених порушень.

68. З встановлених у цій справі обставин вбачається, що відповідач, призначаючи проведення інспекційного відвідування Товариства та здійснюючи такий захід державного контролю, керувався нормами Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №823 (зі змінами), а тому колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний Товариством припис є протиправним з підстав застосування Управлінням вищевказаних форм документів, у яких міститься посилання на норми Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №295, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

69. Окрім цього, визнаючи протиправним та скасовуючи спірний припис, суд апеляційної інстанції виходив також з того, що використані відповідачем висновки акта інспекційного відвідування від 03.09.2020 є непереконливими і передчасними, оскільки сформовані лише на підставі матеріалів кримінального провадження від 03.07.2020 за фактом смерті ОСОБА_1 внаслідок ураження струмом під час виконання робіт по встановленню інтернет кабеля без фактичного і безпосереднього з`ясування усіх обставин та дослідження доказів (документів, наказів, пояснень осіб, тощо) працівниками Управління Держпраці у Закарпатській області.

70. Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що такі мотиви, викладені у оскаржуваній постанові апеляційного суду, вказують на порушення процедури проведення інспекційного відвідування, тобто на наявність процедурних порушень з боку посадових осіб відповідача.

71. Однак, в залежності від характеру процедурних порушень, такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

72. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

73. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

74. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

75. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18 й була застосована Верховним Судом у постанові від 03.12.2021 у справі №369/7844/17, а також у постанові від 07.07.2022 у справі №520/4676/19, яка за суб`єктним складом і видом правовідносин, предметом спору є подібною до справи, що розглядається.

76. Водночас, суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, обмежився констатацією факту допущення посадовими особами Управління Держпраці порушення процедури проведення інспекційного відвідування й не з`ясував обставини справи, які стосуються суті виявлених таким відвідуванням порушень, не надав їм належної правової оцінки з перевіркою доказами, що містяться у матеріалах справи і були досліджені у судових засіданнях з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку і визначених у пункті 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України основних засад (принципів) адміністративного судочинства - змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

77. Апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи, таких порушень не виправив й не забезпечив розгляд справи з дотриманням вимог норм процесуального права і визначених законом повноважень, зокрема, не дослідив докази, що стосуються фактів, на які посилались учасники справи, і не надав оцінки усім вагомим і доречним аргументам сторін, одна з яких наполягала на доведеності фактів порушення Товариством вимог законодавства про працю, а інша такі доводи заперечувала.

78. Оскаржувана постанова не містить мотивів, які б давали відповідь на питання, чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень, яке у спірних правовідносинах оформлено Управлінням у вигляді припису про усунення вимог законодавства про працю, за умови дотримання ним передбаченої законом процедури проведення інспекційного відвідування, і чи спростовуються наявними у матеріалах справи доказами обставини, зафіксовані відповідачем у акті та використані ним при складанні оскаржуваного Товариством припису.

79. До того ж, колегія суддів підкреслює, що відповідно до пункту 6 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю №823 під час підготовки до проведення інспекційного відвідування інспектор праці може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування, зокрема шляхом проведення аналізу наявної (доступної) інформації про стан додержання об`єктом відвідування законодавства про працю. Документи, одержані під час підготовки до проведення інспекційного відвідування, що містять інформацію про порушення об`єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучаються до матеріалів інспекційного відвідування.

80. Таким чином, орган, уповноважений здійснювати нагляд та контроль за дотриманням законодавства про працю, має право в порядку підготовки до проведення інспекційного відвідування одержувати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування, здійснювати під час такого заходу контролю їх аналіз й у разі, якщо такі містять інформацію про порушення об`єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучати їх до матеріалів інспекційного відвідування.

81. Закріплені ж у пункті 10 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю повноваження інспекторів праці, зокрема, щодо ознайомлення з документами, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, опитування наодинці або у присутності свідків керівника та/або працівників об`єкта відвідування, отримання усних та/або письмових пояснень, ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування тощо, є лише правом, а не обов`язком інспекторів праці й використовуються ними у разі необхідності з метою повного і всебічного встановлення обставин в межах предмету перевірки.

82. Суд першої інстанції установив, що у межах спірних правовідносин підставою для проведення інспекційного відвідування слугував лист Національної поліції про розгляд кримінального провадження №120200700400012180 від 03.07.2020 за ознаками частини першої статті 115 Кримінального кодексу України, а опис виявленого порушення ґрунтується виключно на протоколах допиту осіб, отриманих до початку інспекційного відвідування в межах досудового розслідування кримінального провадження, які не були безпосередньо опитані інспекторами Держпраці, й такі особи не були присутні під час інспекційного відвідування, що, на думку суду першої інстанції, яка підтримана апеляційним судом, порушує принцип безпосередності встановлення обставин і зумовлює скасування спірного припису.

83. Проте, колегія суддів акцентує увагу на тому, що апеляційний суд, який погодився з висновками суду першої інстанції в частині протиправності оскаржуваного Товариством припису з вищевказаних підстав, не дослідив докази, які стосуються матеріалів інспекційного відвідування та підготовки до його проведення, і не з`ясував, чи є вони достатніми і чи підтверджують вони висновки, викладені у акті інспекційного відвідування, щодо суті виявлених інспекторами праці порушень.

84. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

85. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржуване судове рішення не відповідає встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

87. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

88. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судом апеляційної інстанції були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржуване судове рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

89. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

90. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: В.М. Шарапа

Т.Г. Стрелець