Рішення

від 03.02.2023 по справі 910/2619/22

ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД міста КИЄВА 01054, м.Київ, вул.Б.Хмельницького,44-В, тел. (044) 284-18-98, E-mail: inbox@ki.arbitr.gov.uaРІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

03.02.2023Справа № 910/2619/22

Господарський суд міста Києва у складі судді Васильченко Т.В., за участю секретаря судового засідання Крисько О.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження матеріали справи №910/2619/22

За позовом Заступника Генерального прокурора в інтересах держави

до Закарпатської обласної ради

третя особа-1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Перехрестівська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради

третя особа-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Закарпатська обласна державна адміністрація

третя особа-3, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації

про визнання незаконним та скасування рішення

Представники учасників справи:

прокурор: Гамор Н.В.;

від відповідача: Сигидін О.І.;

від третіх осіб: не з`явилися.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Заступник Генерального прокурора в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до Господарського суду міста Києва із позовною заявою до Закарпатської обласної ради (далі - відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення Закарпатської обласної ради №165 від 25.02.2021 та скасування запису в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Закарпатської обласної ради про ліквідацію Перехрестівської спеціалізованої загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів є безпідставним та необґрунтованим, у зв`язку з чим порушені гарантовані Конституцією України права дітей з особливими освітніми потребами на освіту.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 25.05.2022 відкрито провадження у справі №910/2619/22, постановлено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, залучено до участі у справі Перехрестівську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради та Закарпатську обласну державну адміністрацію в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору та призначено підготовче засідання у справі.

22.06.2022 через відділ діловодства суду від Закарпатської обласної державної адміністрації надійшли письмові пояснення, в яких зауважує на тому, що спірне рішення про ліквідацію Перехрестівської школи-інтернату прийнято Закарпатською обласною радою відповідно до норм чинного законодавства та в межах наданих їй повноважень. При цьому, наголошує на тому, що на момент прийняття вказаного рішення місцевими службами у справах дітей спільно з органами управління освіти був проведений моніторинг забезпечення надання освітніх послуг дітям з Перехрестівської школи, що ліквідувалась, та організовано навчання таких дітей в інклюзивних класах за місцем проживання.

29.06.2022 через відділ діловодства суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого проти задоволення позовних вимог заперечує з підстав того, що ліквідація та реорганізація навчальних закладів освіти комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради, отже Закарпатська обласна рада, приймаючи спірне рішення, діяла виключно на підставі та в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. При цьому, відповідач наголошує на тому, що Закон України «Про загальну середню освіту» не передбачає обов`язкового проведення консультацій з громадськістю під час прийняття органами місцевого самоврядування рішень з питань реалізації державної політики, зокрема, щодо ліквідації навчальних закладів освіти, в свою чергу, проект рішення про ліквідацію Перехрестівської школи був оприлюднений на сайті Департаменту освіти і науки облдержадміністрації для громадського обговорення, як це передбачено законодавством і жодних зауважень та пропозицій щодо проекту не надійшло.

05.07.2022 через відділ діловодства суду від відповідача надійшла заява про залишення позовної заяви Заступника Генерального прокурора без розгляду на підставі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. ст. 53, 174, 226 ГПК України у зв`язку з тим, що останнім не надано суду жодних доказів про звернення до уповноважених державою органів, а саме: до Міністерства соціальної політики України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із повідомленням про намір здійснювати представництво інтересів держави в суді у цих правовідносинах.

11.07.2022 через відділ діловодства суду від Заступника Генерального прокурора надійшла відповідь на пояснення Закарпатської обласної державної адміністрації, в яких зауважує на тому, що сам факт створення міжвідомчої робочої групи з реформування системи інституційного догляду та виховання дітей і розроблення Регіонального плану не може свідчити про законність оскаржуваного рішення, оскільки основні принципи та етапи як Стратегії, так і Регіонального плану не були реалізовані, а зміст пояснювальної записки до оскаржуваного рішення свідчить, що основним обґрунтуванням його прийняття було зменшення фінансового навантаження на місцевий бюджет. В свою чергу, саме лише розміщення відповідного проекту рішення на офіційному сайті одного з департаментів не скасовує обов`язку проведення громадського обговорення, порядок здійснення якого передбачено Законом України «Про повну загальну середню освіту», постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996, що виконано не було.

21.07.2022 через відділ діловодства суду від Заступника Генерального прокурора надійшли заперечення на заяву відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, зауважуючи на тому, що саме Закарпатська обласна рада була наділена державою правом приймати рішення про ліквідацію закладу, і особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу, а відтак, оскільки, у даному випадку, уповноважений державою орган на здійснення функцій у спірних правовідносинах визначений відповідачем у справі, прокурор правомірно визначений як самостійний позивач, який подав позов з дотриманням приписів ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». В свою чергу, Міністерство соціальної політики України не є уповноваженим органом на здійснення захисту інтересів держави у сфері захисту прав дітей на освіту, в тому числі в частині здійснення нагляду/контролю за ліквідацією спеціальних навчальних закладів. Уповноважений з прав людини також не є уповноваженим державою органом на захист державного інтересу у сфері захисту прав дітей на освіту, а отже не міг бути визначений як позивач.

21.07.2022 через відділ діловодства суду від Заступника Генерального прокурора надійшла відповідь на відзив Закарпатської обласної ради, відповідно до якої прокурор вказує на недотримання відповідачем встановленого законом порядку ліквідації Перехрестівської школи-інтернату, не виконання імперативного припису Закону України «Про повну загальну середню освіту» щодо необхідність проведення громадського обговорення проекту спірного рішення та не доведення відповідачем вчинення заходів, спрямованих на організацію навчання вихованців Перехрестівської школи-інтернату в належному порядку.

21.07.2022 через відділ діловодства суду Заступник Генерального прокурора подав заяву про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, який був головним розробником оскаржуваного рішення.

У судовому засіданні 03.08.2022 суд, у відповідності до частини 4, 5 статті 233 Господарського процесуального кодексу України, постановив ухвалу, яка занесена до протоколу судового засідання, про залучення до участі у справі Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації в якості третьої особи-3, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача у справі та відкладення підготовчого засідання на 16.08.2022.

Так, відповідно до статті 50 Господарського процесуального кодексу України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого провадження у справі або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права або обов`язки щодо однієї із сторін. Їх може бути залучено до участі у справі також за заявою учасників справи. Якщо суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до розгляду встановить, що рішення господарського суду може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

Слід зазначити, що метою участі третіх осіб у справі є обстоювання ними власних прав і законних інтересів, на які може справити вплив рішення чи ухвала суду. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, виступає в процесі на боці тієї сторони, з якою в неї існують певні правові відносини. Залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, до участі у справі вирішується господарським судом з урахуванням того, чи є у цієї особи юридичний інтерес до даної справи. Що ж до наявності юридичного інтересу у третьої особи, то у вирішенні відповідного питання суд має з`ясовувати, чи буде у зв`язку з прийняттям судового рішення з даної справи таку особу наділено новими правами чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.

Враховуючи предмет та підстави позову, а також зважаючи на те, що головним розробником оскаржуваного рішення був Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, суд дійшов висновку про необхідність залучення до участі у справі вищевказаної особи в якості третьої особи-3, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, оскільки рішення у даній справі може вплинути на її права та обов`язки.

У судовому засіданні 16.08.2022 суд, у відповідності до частини 4, 5 статті 233 Господарського процесуального кодексу України, постановив ухвалу, яка занесена до протоколу судового засідання про відкладення підготовчого засідання на 06.09.2022.

23.08.2022 через відділ діловодства суду від Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації надійшли письмові пояснення по суті спору, відповідно до яких третя особа просить суд в задоволенні позовних вимог відмовити та зазначає про те, що під час розробки та прийняття спірного рішення було дотримано всі вимоги чинного законодавства з питань освіти, а також вжито заходів щодо організації навчання дітей з Перехрестівської школи в інклюзивних класах за місцем проживання.

Підготовче засідання, призначене на 06.09.2022, не відбулось у зв`язку з перебуванням судді Васильченко Т.В. на лікарняному, відтак ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.09.2022 призначено підготовче засідання на 18.10.2022.

14.09.2022 через відділ діловодства суду від Заступника Генерального прокурора надійшла відповідь на пояснення третьої особи-3, в яких заперечує проти її доводів з підстав того, що жодних належних доказів дотримання всіх вимог чинного законодавства під час підготовки і прийняття оскаржуваного рішення надано не було.

Підготовче засідання, призначене на 18.10.2022, не відбулось у зв`язку з перебуванням судді Васильченко Т.В. у відпустці, відтак ухвалою Господарського суду міста Києва від 05.12.2022 призначено підготовче засідання на 16.12.2022.

28.11.2022 через відділ діловодства суду надійшла заява від ОСОБА_1 про залучення її в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, яка працювала заступником директора з навчально-виховної роботи ліквідованої школи.

У судовому засіданні 16.12.2022 суд, у відповідності до частини 4, 5 статті 233 Господарського процесуального кодексу України, постановив ухвалу, яка занесена до протоколу судового засідання, про відмову в задоволенні заяви Закарпатської обласної ради про залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України та про відмову в задоволенні заяви ОСОБА_1 про залучення її до участі у справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, з підстав не доведеності обставин, з якими процесуальний закон пов`язує підстави залучення третьої особи. При цьому, виходячи з того, що судом здійснено усі необхідні та достатні дії для забезпечення правильного і своєчасного розгляду справи по суті, у відповідності до частини 4, 5 статті 233 ГПК України, постановив ухвалу, яка занесена до протоколу судового засідання, про закриття підготовчого провадження у справі та призначення справи для розгляду по суті на 10.01.2023.

Судове засідання, призначене на 10.01.2023, не відбулось у зв`язку з перебуванням судді Васильченко Т.В. на лікарняному.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 17.01.2023 призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 24.01.2023.

У судовому засіданні 24.01.2023 у відповідності до приписів статті 216 Господарського процесуального кодексу України оголошена перерва до 03.02.2023.

У судовому засіданні 03.02.2023 прокурор позовні вимоги підтримав, просив задовольнити; представник відповідача заперечив проти позовних вимог, просив відмовити.

Треті особи 2 та 3 в судове засідання не з`явилися, втім у поданих поясненнях по справі розгляд справи просили проводити за їх відсутності.

Третя особа-1 у судове засідання також не з`явилася, хоча про час, місце та дату розгляду справи була повідомлена належним чином та у встановленому законом порядку, про що свідчать рекомендовані повідомлення про вручення поштових відправлень, про причини неявки суд не повідомила, будь-яких клопотань чи заяв на адресу суду не направила.

Відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 202 Господарського процесуального кодексу України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

За таких обставин, враховуючи, що третя особа-1 була належним чином повідомлена про розгляд даної справи і не повідомила суду про причини неявки, а треті особи 2 та 3 розгляд справи просили проводити за їх відсутності, суд на місці постановив розгляд справи по суті проводити за її відсутності.

На виконання вимог статті 223 Господарського процесуального кодексу України складено протоколи судових засідань, які долучено до матеріалів справи.

Відповідно до статті 219 Господарського процесуального кодексу України рішення у даній справі прийнято у нарадчій кімнаті за результатами оцінки доказів, поданих сторонами.

У судовому засіданні 03.02.2023 відповідно до статті 240 Господарського процесуального кодексу України судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення прокурора та представника відповідача, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору, Господарський суд міста Києва,

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до рішення XI сесії XXI скликання Закарпатської обласної ради народних депутатів від 23.12.1992 «Про комунальну власність області та програму її приватизації» Перехрестівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів» (далі - Перехрестівська школа) знаходиться у комунальній власності Закарпатської обласної ради.

Засновником Перехрестівської школи є Закарпатська обласна рада, уповноваженим органом управління - Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, якому делеговані повноваження щодо управління об`єктами спільної власності Закарпатської обласної ради.

Наказом Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 № 325 затверджено статут Перехрестівської школи (далі - Статут), відповідно до п. 1.4 якого Перехрестівська школа - це загальноосвітній навчальний заклад, що забезпечує здобуття певного рівня освіти, професійну орієнтацію, проводить корекційно-розвиткову роботу з дітьми, які потребують корекції фізичного та розумового розвитку.

Згідно з п. 1.5 Статуту Перехрестівська школа - це навчальний заклад з цілодобовим перебуванням учнів (вихованців), що забезпечує проживання та утримання, навчання, виховання та корекційно-розвиткову роботу дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, за рахунок держави.

Головною метою школи є забезпечення реалізації права громадян на здобуття спеціальної середньої освіти (п. 1.6 Статуту).

Відповідно до п. 1.9 Статуту головними завданнями Перехрестівської школи є забезпечення права дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, на здобуття певного освітнього рівня загальної середньої освіти шляхом спеціально організованого навчально-виховного процесу в комплексі з корекційно-розвитковою роботою, медичною реабілітацією; забезпечення у процесі навчання й виховання системного кваліфікованого психолого-медико-педагогічного супроводу з урахуванням стану здоров`я, особливостей психофізичного розвитку учнів; здійснення соціально- педагогічного патронату: надання психолого-педагогічної допомоги батькам з метою забезпечення їх активної участі в комплексній навчально-виховній, корекційно-розвитковій роботі, тощо.

Згідно із п. 2.2 Статуту спеціальна школа-інтернат здійснює навчально-виховний процес за денною формою навчання.

За бажанням батьків діти, які потребують корекції фізичного та/або психічного розвитку, можуть лише навчатися у спеціальній школі-інтернаті без проживання в ній (п. 2.4 Статуту).

Пунктом 2.14 Статуту визначено, що до Перехрестівської школи зараховуються розумово відсталі діти 6 (7) років та діти з відповідним діагнозом з такими медичними показаннями як легка розумова відсталість та помірна розумова відсталість, органічна деменція різного походження, яка відповідає легкій або помірній розумовій відсталості.

Матеріально-технічна база спецшколи-інтернату включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, інші матеріальні цінності, вартість яких відображено у балансі навчального закладу (п.5.1 Статуту).

Перехрестівській школі на праві постійного користування на підставі державного акту від 22.05.2003 І-ЗК № 002156 належить земельна ділянка площею 17,1819 га для обслуговування школи-інтернату на підставі рішення Виноградівської райдержадміністрації №65 від 12.02.2003.

До складу іншого нерухомого майна, яке перебувало на балансі школи, входить: адміністративний корпус № 3 площею 1108,1 кв. м, корпус № 1 (навчальний) площею 362,2 кв. м, баня площею 139,2 кв. м, котельня площею 64,4 кв. м., майстерня площею 26,3 кв. м, спальний корпус № 2 площею 424, 7 кв. м (незавершене будівництво), сторожова площею 6,2 кв. м, котельня площею 31,6 кв. м, об`єкти без зазначення площі: туалет, сарай-свинарник, ворота, гараж 3-х секційний, газова котельня №1, дорога, канава, лінія газопроводу, водонапірна вежа, забор металічний, насосні станцій №1 та № 2, ворота.

Загальна площа забудови складає 2162,9 кв.м первісною вартістю 3367798,45 грн.

01.02.2021 згідно супровідного листа №06-9/438 Закарпатська обласна державна адміністрація передала на розгляд сесії Закарпатської обласної ради проект рішення №165 «Про ліквідацію Перехрестівської спеціальної загальноосвітньої школи- інтернату І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради».

Відповідно до пояснювальної записки до проекту рішення №165, розробленої Департаментом освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, проект спірного рішення розроблено на виконання Плану заходів з реалізації Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 №526-р (далі - Стратегія).

У пояснювальній записці до проекту рішення №165 Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, зокрема, зазначає, що за останні роки зросла кількість закладів загальної середньої освіти, де організовано інклюзивне навчання та одночасно збільшилась кількість дітей з особливими освітніми потребами, яким надають послуги освіти за місцем їх проживання. Натомість упродовж останніх років в області контингент вихованців інтернатних закладів суттєво зменшується. У Перехрестівській школі упродовж останніх п`яти років кількість вихованців зменшилась з 61 до 27 дітей, в той час як її потужність складає 90 місць, набір не проводиться і навчання продовжують тільки учні 5-9 класів, завантаженість 30,0 відс.. Видатки на одну дитину в рік складають 254 тис. гривень. З огляду на зазначене, доцільно припинити діяльність навчального закладу, навчання дітей продовжити за місцем їх проживання, а будівлю та майно школи слід передати у комунальну власність Вилоцької селищної територіальної громади за умови використання такого майна відповідно до норм частини 2 статті 61 Закону України «Про повну загальну середню освіту».

При цьому, в пункті 7 вищезазначеної пояснювальної записки зазначено, що проект рішення №165 розміщено на сайті Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації для громадського обговорення.

Відповідно до протоколу №3 від 16.02.2021 засідання постійної комісії Закарпатської обласної ради з питань освіти, науки, культури, духовності, молодіжної політики, фізкультури і спорту, національних меншин та інформаційної політики рекомендовано Закарпатській обласній раді розглянути відповідний проект рішення №165 на її пленарному засіданні.

Рішенням другої сесії VIII скликання Закарпатської обласної ради №165 від 25.02.2021 «Про ліквідацію Перехрестівської спеціальної загальноосвітньої школи- інтернату І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради» (далі - рішення №165) вирішено припинити (ліквідувати) юридичну особу «Перехрестівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради» (код ЄДРПОУ 22086700), місцезнаходження: Виноградівський район, с. Перехрестя, вулиця Спортивна, будинок 1; Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації доручено, зокрема, забезпечити дотримання інтересів вихованців і працівників школи відповідно до вимог чинного законодавства; встановлено строк для заявлення кредиторами вимог; КП «Управління спільною власністю територіальних громад» Закарпатської обласної ради забезпечити здійснення організаційно-правових заходів, пов`язаних із подальшим володінням, користуванням і розпорядженням нерухомим майном, що використовувалось Перехрестівською школою.

Вказане рішення прийнято на підставі ст. ст. 43, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ст. ст. 104, 105 Цивільного кодексу України, ст. 59 Господарського кодексу України, ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань».

Прокурор, посилаючись на те, що рішення №165 від 25.02.2021 «Про ліквідацію Перехрестівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради» суперечить вимогам чинного законодавства, оскільки прийнято без дотримання приписів ч. 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ст. ст. 13,19 Закону України «Про освіту»; принципів Стратегії і плану її заходів та Регіонального плану, звернувся до суду з даним позовом.

Відповідач, в свою чергу, заперечує проти позову з підстав того, що оскаржуване рішення прийнято ним в межах наданих повноважень та з дотриманням всіх вимог чинного законодавства під час його підготовки й прийняття.

Оцінюючи подані докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, суд дійшов таких висновків.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Так, відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас, суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (стаття 129 Конституції України).

Так, як вже зазначалося, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 ГПК України вимагає вказувати в господарському позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У даній справі прокурор в позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони дитинства шляхом створення належних умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів; збереження мережі комунальних закладів спеціальної освіти під час реформування системи закладів інституційного догляду та виховання.

Як зазначає прокурор, ситуація щодо скорочення мережі спеціальних шкіл-інтернатів створює загрозу інтересам держави у сфері охорони дитинства в контексті забезпечення дітей з особливими освітніми потребами, які не можуть навчатися разом з іншими дітьми, та потребують перебування і навчання через свої психофізичні особливості в умовах інтернатних закладів або спеціальних навчальних закладів, з можливістю отримувати належні умови навчання та життя, тобто має бути орієнтація на здібності, можливості, бажання та умови життя таких дітей.

В контексті наведеного, прокурор зазначає, що прийняття оскаржуваного рішення №165 про ліквідацію спеціальної школи-інтернату порушує права дітей з особливими освітніми потребами на отримання своєчасної, безперервної, функціонально спрямованої та пацієнтоцентричної освіти, психолого-корекційного супроводу під час навчання, оскільки не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей, фактично обґрунтоване лише суттєвою економією коштів місцевого бюджету та ухвалене із порушенням встановленої законодавством процедури.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Законом України "Про охорону дитинства" охорону дитинства визначено як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини (преамбула).

Відповідно до статей 1 та 6 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Згідно зі ст. 53 Конституції України кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність повної загальної середньої освіти.

Статтею 3 Закону України «Про освіту» закріплено, що кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж всього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.

В Україні створюються рівні умови доступу до освіти. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти. Право на освіту гарантується незалежно від віку, статі, раси, стану здоров`я, інвалідності, громадянства, національних, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, а також інших обставин та ознак.

Право особи на освіту може реалізовуватися шляхом її здобуття на різних рівнях освіти, у різних формах і різних видах, у тому числі шляхом здобуття дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно- технічної), фахової передвищої, вищої освіти та освіти дорослих.

Відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про освіту» особа з особливими освітніми потребами - це особа, яка потребує додаткової постійної чи тимчасової підтримки в освітньому процесі з метою забезпечення її права на освіту.

Держава створює умови для здобуття освіти особам з особливими освітніми потребами з урахуванням індивідуальних потреб, можливостей, здібностей та інтересів, а також забезпечує виявлення та усунення факторів, що перешкоджають реалізації прав і задоволенню потреб таких осіб у сфері освіти.

Право на освіту не може бути обмежене законом.

Аналогічні положення закріплені у ст. ст. 6, 7 Закону України «Про повну загальну середню освіту».

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про освіту» освіта є державним пріоритетом, що забезпечує інноваційний, соціально-економічний і культурний розвиток суспільства. Фінансування освіти є інвестицією в людський потенціал, сталий розвиток суспільства і держави.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про освіту» для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Статтею 19 Закону України «Про освіту» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування створюють умови для забезпечення прав і можливостей осіб з особливими освітніми потребами для здобуття ними освіти на всіх рівнях освіти з урахуванням їхніх індивідуальних потреб, можливостей, здібностей та інтересів.

Для навчання, професійної підготовки або перепідготовки осіб з особливими освітніми потребами застосовуються види та форми здобуття освіти, що враховують їхні потреби та індивідуальні можливості.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, заклади освіти створюють особам з особливими освітніми потребами умови для здобуття освіти нарівні з іншими особами шляхом належного фінансового, кадрового, матеріально-технічного забезпечення та забезпечення універсального дизайну та/або розумного пристосування, що враховує індивідуальні потреби та можливості таких осіб, визначені в індивідуальній програмі розвитку.

Навчання, виховання та розвиток осіб з особливими освітніми потребами у закладах загальної середньої освіти здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі з урахуванням потреб дитини, визначених в індивідуальній програмі розвитку.

Відповідно до ч. 3 ст. 35 Закону України «Про повну загальну середню освіту» в Україні діють спеціальні загальноосвітні заклади, завданням яких є забезпечення освітою осіб з порушеннями інтелектуального розвитку, фізичними та/або сенсорними порушеннями.

При цьому, статтею 20 Закону України «Про освіту» передбачено можливість дітей з особливими освітніми потребами навчатися в інклюзивному просторі - загальноосвітніх навчальних закладах, де створюються інклюзивні та\або спеціальні класи.

Виходячи із вищевикладеного, органи місцевого самоврядування з метою забезпечення права на освіту дітей з особливими освітніми потребами повинні забезпечити збереження і утримання мережі навчальних закладів та створити такі умови, щоб діти з особливими освітніми потребами могли отримувати якісну освіту з урахуванням їхніх індивідуальних потреб.

З огляду на вищезазначене, суд вважає, що у даній справі подання заступником Генерального прокурора позову має на меті захист «інтересів держави».

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласних рад.

Частиною 2 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що районні та обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Відповідно до ч. 4 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Статтею 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Отже, із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що саме на Закарпатську обласну раду як орган місцевого самоврядування покладено повноваження щодо управління об`єктами права комунальної власності шляхом, зокрема, прийняття рішення щодо реорганізації або ліквідації навчальних закладів загальної середньої освіти комунальної форми власності.

У позовній заяві прокурор стверджує, що Закарпатська обласна рада не виконала покладені на неї повноваження належним чином та прийняла рішення, яке суперечить державній політиці, спрямованій на доступності освіти у комунальних навчальних закладах, розвиток та збереження діючої системи закладів освіти та її фінансування.

При цьому, прокурор зазначає, що підставою для захисту інтересів держави у суді є прийняття органом місцевого самоврядування рішення, яким завдано шкоду інтересам держави та суспільства, та відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю таких органів місцевого самоврядування.

Суд зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу, а відтак позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона дитинства та захисту конституційних прав дітей на освіту, оскільки відповідно до статті 53 Конституції України кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність повної загальної середньої освіти.

З огляду на те, що прокурором в позові вказано, які саме інтереси держави порушено органом місцевого самоврядування, та враховуючи, що, у даному випадку, відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, суд дійшов висновку про доведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді, у зв`язку з чим в задоволенні заяви відповідача про залишення позову без розгляду було відмовлено. В свою чергу, посилання Закарпатської обласної ради на неповідомлення прокурором Міністерства соціальної політики України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про свій намір звернутися до суду з відповідним позовом, є безпідставним, оскільки вони не є уповноваженим органом на здійснення захисту інтересів держави у сфері захисту прав дітей на освіту, у тому числі здійснення нагляду/контролю за ліквідацією спеціальних навчальних закладів, яка проведена Закарпатською обласною радою в межах реформи закладів інституційного догляду.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України унормовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" невідповідність актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування Конституції або законам України є підставою для визнання їх незаконними в судовому порядку.

Згідно з ч. 1 ст. 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Як свідчать матеріали справи та вбачається з пояснювальної записки до проекту рішення №165, спірне рішення було прийнято Закарпатською обласною радою в процесі реформування в Україні сфери освіти та на виконання плану заходів з реалізації Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки, яка передбачала скорочення мережі інтернатних закладів освіти.

Так, відповідно до статті 9 Закону України «Про загальну середню освіту» (в редакції закону від 05.03.2017) до загальноосвітніх навчальних закладів належить, зокрема, спеціальна школа (школа-інтернат) I-III ступенів - навчальний заклад для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку.

Поряд з цим, відповідно до змін, внесених до статті 9 Закону України «Про загальну середню освіту» на підставі Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII, здобуття повної загальної середньої освіти було передбачено, зокрема, у спеціальній школі - заклад загальної середньої освіти для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку. При цьому такий вид навчального закладу, як спеціальна школа-інтернат виключено.

В подальшому Верховного Радою України в рамках реформи освіти прийнято новий Закон України «Про повну загальну середню освіту», відповідно ч. 2 ст. 35 якого як заклад повної загальної середньої освіти визначено спеціальну школу - заклад загальної середньої освіти для осіб з особливими освітніми потребами, зумовленими порушеннями інтелектуального розвитку, фізичними та/або сенсорними порушеннями.

Згідно з п. 3-1 прикінцевих положень Закону України «Про загальну середню освіту» (в редакції Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII) до 01.09.2018 Кабінету Міністрів України, Раді міністрів АРК, обласним державним адміністраціям, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям і органам місцевого самоврядування слід забезпечити зміну типу підпорядкованих шкіл-інтернатів (крім закладів середньої освіти для дітей з порушенням інтелектуального розвитку) на гімназію, ліцей відповідно до вимог цього Закону із збереженням у складі цих закладів освіти інтернатів з частковим або повним утриманням учнів за рахунок засновника.

Відповідно до п. 3-7 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про повну загальну середню освіту» до приведення законодавства і установчих документів закладів освіти у відповідність із цим Законом терміни «інтернат» і «пансіон» є ідентичними, а всі суб`єкти владних повноважень і заклади освіти керуються всіма положеннями цього Закону, що стосуються пансіонів, а також положеннями законодавства, що стосуються інтернатів у частині, що не суперечить цьому закону.

Отже, законодавство України, чинне станом на дату прийняття оскаржуваного рішення №165, не передбачало повної ліквідації спеціальних шкіл-інтернатів, а фактично містило вимоги щодо зміни установчих документів спеціальних шкіл-інтернатів на спеціальні школи із пансіонами, які прирівнюються до інтернатів.

З сукупного аналізу вищезазначеного слідує, що Перехрестівська школа як спеціальна школа-інтернат для дітей з порушеннями інтелектуального розвитку не мала бути ліквідована в межах реформи та навіть не повинна була змінювати тип закладу на гімназію чи ліцей згідно з приписами статті 35 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та прикінцевих та перехідних положень до цього закону.

В той же час, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 526-р схвалено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки та затверджено план заходів із її реалізації.

Стратегію розроблено з метою зміни існуючої системи інституційного догляду та виховання дітей, яка не відповідає реальним потребам дітей та сімей з дітьми, і створення умов для повноцінного виховання та розвитку дитини в сім`ї.

Метою Стратегії є зміна системи інституційного догляду та виховання дітей на систему, яка забезпечує догляд і виховання дитини в сімейному або наближеному до сімейного середовищі.

Стратегія закріплює, що реформування системи інституційного догляду та виховання дітей проводиться з урахуванням потреби, думки та інтересів кожної дитини; залучення дітей до прийняття рішень, що стосуються їх життя та майбутнього.

Одним із основних завдань Стратегії є впровадження механізму прийняття рішень у найкращих інтересах дитини всіма суб`єктами забезпечення та захисту її прав, а також залучення дітей до прийняття рішень з питань, що стосуються їх життя.

Для реалізації визначених Стратегією цілей та завдань передбачалося три етапи: підготовчий, реалізація реформи та підсумковий.

Відповідно до затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України №526-р від 09.08.2017 Плану заходів з реалізації першого етапу Національної стратегії, в плані заходів з реалізації Стратегії на 4 квартал 2017 року передбачалось здійснення: комплексного аналізу забезпечення прав дітей; аналізу мережі закладів різних типів, форм власності та підпорядкування, зокрема загальноосвітніх шкіл-інтернатів, навчально-реабілітаційних центрів, будинків дитини, дитячих будинків, дитячих будинків- інтернатів, навчально-виховних комплексів, у складі яких є групи, класи, відділення цілодобового перебування та довготривалого перебування дітей, у яких одночасно проживає більше, ніж 15 дітей; оцінки потреб кожної дитини, яка перебуває у закладів інституційного догляду та виховання дітей, для забезпечення її реінтеграції у сім`ю або визначення оптимальної форми влаштування поза межами закладу відповідно до найкращих інтересів дитини; інвентаризації соціальних, освітніх, медичних і реабілітаційних послуг, які фактично надаються дітям та сім`ям з дітьми різних категорій, а також визначення потреб громади у відповідних послугах і ресурсах, у тому числі професійних кадрах, необхідних для розвитку таких послуг.

Відповідно до п. 32 Плану заходів з реалізації першого етапу Стратегії на місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування покладено обов`язок в період з 4 кварталу 2017 року по 2 квартал 2018 року затвердити та впровадити регіональні плани реформування системи інституційного догляду та виховання дітей з обов`язковим розробленням плану трансформації кожного закладу інституційного догляду та виховання дітей; проведення комплексного аналізу забезпечення захисту прав дітей та аналізу мережі закладів інституційного догляду тощо.

При цьому, пунктом 37 Плану заходів з реалізації першого етапу Стратегії було передбачено до кінця 4 кварталу 2017 року створення місцевими органами влади та забезпечення функціонування регіонального та місцевого інформаційного ресурсу (спеціальної веб-сторінки) з питань реформування системи інституційного догляду, проведення інформаційної компанії щодо необхідності забезпечення сімейного виховання кожної дитини.

Проте, в порушення п. 32 Плану заходів з реалізації першого етапу Стратегії, Регіональний план заходів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей у Закарпатській області на 2019 - 2026 року був затверджений розпорядженням №613 голови Закарпатської обласної державної адміністрації лише 08.11.2019, тобто із запізненням на 2 роки.

Вказаним Регіональним планом, зокрема, передбачено необхідність забезпечення закладів освіти практичними психологами, соціальними педагогами, корекційними педагогами відповідно до потреби; проведення комплексної оцінки потреб у соціальних послугах у кожній адміністративно-територіальній одиниці області; визначення потреби в реабілітаційних послугах для дітей з інвалідністю; проведення аналізу та формування потреби у додаткових фахівцях для забезпечення надання якісних послуг в повному обсязі, відповідно до визначених потреб; поступове зменшення кількості дітей у закладах інституційного догляду та виховання, працевлаштування нових працівників; розроблення планів трансформації кожного закладу інституційного догляду та виховання дітей, створення комісії з трансформації кожного закладу інституційного догляду та виховання; проведення комплексної оцінки закладів з метою встановлення можливості влаштування дитини, враховуючи її інтереси; здійснення аналізу та планування перекваліфікації та застосування людських ресурсів кожного закладу інституційного догляду та виховання дітей; розроблення, виготовлення та розповсюдження інформаційних роз`яснювальних матеріалів: брошур, листівок, плакатів, буклетів, аудіо- та продукції; організація заходів щодо обговорення із співробітниками установ, батьками дітей, які виховуються в них, і громадськими організаціями плану трансформації закладів; проведення прес-конференцій та регулярних брифінгів з актуальних питань деінституалізації, тощо.

Отже, відповідно до наведених положень Регіонального плану, реорганізації або ліквідації спеціальних шкіл-інтернатів для дітей з особливими освітніми потребами має обов`язково передувати проведення належного підготовчого комплексу заходів з оцінки закладів, що ліквідуються або трансформуються, та кожної дитини на предмет можливості подальшого влаштування дитини до інших навчальних закладів для продовження навчання, розроблення планів трансформації спеціальних освітніх закладів, що ліквідуються, організація та проведення роз`яснювальних заходів для дітей та батьків, підготовка відповідних фахівців для роботи в навчальних закладах з дітьми, що потребують особливих умов догляду та навчання.

Проте, як вбачається з супровідного листа, Закарпатською обласною державною адміністрацією разом з проектом оскаржуваного рішення №165 не було подано будь-яких документів на підтвердження виконання належних підготовчих дій та заходів, передбачених Стратегією та Регіональним планом.

Проект рішення №165 супроводжувався лише пояснювальною запискою, яка не містила інформації щодо вивчення індивідуальних потреб вихованців Перехрестівської школи, а також можливості закладів освіти за місцем проживання дітей їх забезпечити належним рівнем навчання, виходячи з їх особливих потреб.

З пояснювальної записки до проекту рішення №165 та протоколу №3 від 16.02.2021 засідання постійної комісії Закарпатської обласної ради з питань освіти, науки, культури, духовності, молодіжної політики, фізкультури і спорту, національних меншин та інформаційної політики вбачається, що під час обговорення прийняття рішення про ліквідацію школи основна увага приділялась лише фінансовому питанню її утримання, втім не вбачається, що питання дотримання прав дітей з особливими освітніми потребами і можливість належного забезпечення їм освітнього процесу за місцем проживання були предметом детального ґрунтовного вивчення та аналізу.

Під час розгляду справи відповідачем також не надано суду жодних належних та допустимих доказів вчинення належних підготовчих дій перед прийняттям оскаржуваного рішення, визначених Регіональним планом та Стратегією, зокрема, щодо аналізу існуючої мережі закладів інституційного догляду; належного забезпечення закладів освіти практичними психологами, соціальними педагогами, корекційними педагогами відповідно до потреби; розроблення плану трансформації кожного закладу інституційного догляду; комплексної оцінки закладів освіти з метою можливості влаштування дитини враховуючи її інтереси; комплексної оцінки кожної дитини, яка перебуває на утриманні закладу інституційного догляду, розроблення індивідуальних планів реінтеграції дитини, вжиття заходів щодо обговорення із співробітниками установ, батьками дітей плану трансформації закладів тощо.

З урахуванням вищевикладеного суд відзначає, що питання дотримання прав дітей з особливими освітніми потребами на отримання якісної освіти не було предметом ґрунтовного аналізу й вивчення та не враховувалось як при підготовці проекту рішення № 165, так і під час його прийняття. Єдиною підставою для ініціювання процесу ліквідації Перехрестівської школи було визначено зменшення фінансового навантаження на обласний бюджет, що суперечить вимогам Стратегії та Регіонального плану.

При цьому суд не приймає до уваги посилання відповідача на те, що на час прийняття спірного рішення №165 в Закарпатській області вже було запроваджено навчальні заклади інклюзивного навчання, в яких введено ставки для асистентів вчителя та створено команди психолого-педагогічного супроводу, а для 15 учнів Перехрестівської школи організовано навчання в таких інклюзивних класах, оскільки належних доказів вказаного суду надано не було, а як вбачається з Узагальненої інформації щодо здійснення моніторингу додержання прав дітей з особливими освітніми потребами у зв`язку з ліквідацією 4 спеціальних шкіл-інтернатів у Закарпатській області, наданої Уповноваженим представником Верховної Ради України з прав людини листом №13701.2/11735/1/21/21/32-1 від 18.11.2021 року, в закладах, куди були переведені діти, в тому числі, з Перехрестівської школи, встановлені конкретні факти порушення прав цих дітей, зокрема, несвоєчасне створення інклюзивних класів, відсутність у дітей індивідуальних програм розвитку та навчання, відсутність у школах необхідних спеціалістів (вчителів-реабілітологів, вчителів-дефектологів, логопедів, практичних психологів), порушення принципу безперервного отримання дітьми реабілітаційних послуг.

Моніторингом встановлено, що як наслідок, загальна якість отримуваних освітніх послуг дітьми з особливими освітніми потребами беззаперечно погіршилась, розвитково-корекційні послуги взагалі не надаються, на індивідуальні потреби дітей не зважають, вчителі шкіл не мають досвіду роботи з дітьми з порушенням інтелектуального розвитку, позаяк належного навчання та підвищення кваліфікації з цих питань не проводиться.

З наведеного можливо зробити висновок, що відносно спеціальної Перехрестівської школи-інтернату Закарпатською обласною радою не було проведено ретельної підготовчої роботи, а здійснено її ліквідацію, не розглядаючи можливість її збереження шляхом реорганізації у заклад денного перебування дітей з особливими освітніми потребами з метою збереження можливості отримання такими дітьми якісних освітніх послуг.

Відповідно до ч. 2 ст. 25 Закону України «Про освіту» засновник закладу освіти або уповноважений орган приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти; здійснює контроль за недопущенням обмежень (дискримінації) за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності або іншими ознаками.

Згідно із ч. 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню світу» організація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.

З огляду на те, що Перехрестівська школа знаходиться у сільській місцевості, Закарпатська обласна рада як її засновник була зобов`язана організувати та провести громадське обговорення проекту рішення №165 про ліквідацію навчального закладу.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок № 996).

Пунктом 5 вказаної постанови Кабінету Міністрів України органам місцевого самоврядування рекомендовано під час проведення консультацій з громадськістю керуватися затвердженими цією постановою Порядком та Типовим положенням.

Таким чином, Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської облдержадміністрації та Закарпатська обласна рада при проведення громадського обговорення проекту рішення № 165 повинні були керуватися саме Порядком № 996.

Відповідно до п.2 Порядку №996 консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів. Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного та суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Згідно з п. 5 Порядку № 996 консультації з громадськістю організовує і проводить орган, який є головним розробником проекту відповідного акту. Інформація, пов`язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу влади.

З матеріалів справи вбачається, що Закарпатська обласна державна адміністрація на своєму офіційному сайті в рубриці «Консультації з громадськістю» оприлюднено (без можливості визначити дату оприлюднення) орієнтовний план проведення консультацій з громадськістю на 2021 рік.

В пункті 31 цього плану у 1 кварталі 2021 року передбачено проведення Департаментом публічного обговорення питання «Про оптимізацію мережі спеціальних закладів загальної середньої освіти» за участю педагогічної та батьківської громадськості.

При цьому, суд відзначає, що з опису винесеного на обговорення питання неможливо встановити, що саме мало бути предметом обговорення громадськості, у поданій на сайті інформації було відсутнє посилання на обговорення питання, що стосується ліквідації спеціальної Перехрестівської школи-інтернату на виконання Плану заходів з реалізації Стратегії.

На сайті Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської облдержадміністрації у вкладці «Громадське обговорення» оприлюднено також інформацію для обговорення проектів рішень сесії Закарпатської обласної ради про ліквідацію спеціальних шкіл-інтернатів.

Як зазначає відповідач у відзиві на позовну заяву, оскільки проект рішення № 165 було оприлюднено на сайті Департаменту із відміткою про можливість направлення зауважень до 19.02.2021, то громадські слухання слід вважати проведеними.

Проте суд не приймає таке твердження до уваги, оскільки пунктом 8 Порядку №996 передбачено, що орган виконавчої влади протягом трьох робочих днів з початку проведення консультацій громадськістю подає громадській раді проекти відповідних актів та інформаційно-аналітичні матеріали. До участі у проведенні консультацій залучаються в установленому порядку органи місцевого самоврядування (п. 9 Порядку № 996).

Органи влади під час проведення консультацій взаємодіють з засобами масової інформації, надають їм необхідні інформаційно-аналітичні матеріали (п. 10 Порядку № 996).

Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій та вивчення громадської думки.

Виходячи із норми ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та орієнтовного плану громадських консультацій Закарпатської обласної державної адміністрації на 2021 рік, консультації з громадськістю мали бути проведені саме у формі публічного громадського обговорення.

Відповідно до п.13 Порядку №996 публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю, інтернет-конференцій, відеоконференція.

Відповідно до п. п. 19, 20 Порядку № 996 пропозиції та зауваження учасників публічного обговорення подаються в усній та письмовій формах під час публічних заходів та у письмовій формі на відповідну поштову адресу.

Під час проведення заходів у рамках публічного громадського обговорення складається протокол, в якому фіксуються висловлені в усній формі пропозиції і зауваження, які в подальшому вивчаються та аналізуються із залученням у разі потреби відповідних спеціалістів.

За результатами публічного громадського обговорення складається та готується звіт, в якому зазначається інформація про врахування пропозицій та зауважень громадськості з обов`язковим обґрунтуванням прийнятого рішення та причини неврахування пропозицій та зауважень.

Звіт про результати публічного громадського обговорення в обов`язковому порядку доводиться до відома громадськості шляхом оприлюднення на своєму офіційному сайті та в інший прийнятний спосіб не пізніше, ніж через два тижні після прийняття рішень за результатами обговорення.

Позаяк, у даному випадку, з інформації, розміщеної на сайті Департаменту щодо громадського обговорення проекту рішення № 165, вбачається, що жодних публічних заходів у вигляді форумів, засідань, зустрічей тощо не проводилось, реальна думка громади, в тому числі педагогічної та батьківської громадськості, як і думка дітей, не з`ясовувалась, а відповідно не вивчалась та не аналізувалась.

Щодо посилання відповідача на виключно рекомендаційних характер Порядку №996 та на необов`язковість його застосування при прийнятті спірного рішення, то суд відзначає, що зазначений Порядок № 996 визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування і реалізації державної політики, а прийняття рішення органом місцевого самоврядування, що стосується конституційного права громадян на освіту, має супроводжуватись обов`язковим проведенням громадських консультацій у відповідності до вимог цього Порядку.

Тим більш, що необхідність проведення належного обговорення ліквідації навчального закладу зі співробітниками установи, батьками дітей, з залученням дітей, передбачалась і заходами Стратегії, що також залишилось нереалізованим.

Не надано під час розгляду справи і доказів того, що в порядку підготовки оскаржуваного рішення №165 було проведено інформаційно-роз`яснювальну роботу серед мешканців громади за місцем їх проживання як форму їх безпосередньої участі у вирішенні питання ліквідації Перехрестівської школи.

Статтею 13 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених цим Кодексом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до статтей 76-79 ГПК України, належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Обставини справи, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватись іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Наявність обставини, на яку сторона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, вважається доведеною, якщо докази, надані на підтвердження такої обставини, є більш вірогідними, ніж докази, надані на її спростування. Питання про вірогідність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

З огляду на вищевикладене та враховуючи те, що відповідачем не подані суду докази на підтвердження обставин того, що під час прийняття оспорюваного рішення №165 було дотримано вимог чинного законодавства в частині забезпечення якнайкращих інтересів дитини, вжиття належних підготовчих дій для прийняття такого рішення, необхідності проведення громадського обговорення перед ліквідацією закладу освіти в сільській місцевості, збереженні мережі спеціальних навчальних закладів у співвідношенні до реформи деінституалізації, суд приходить до висновку, що рішення відповідача про ліквідацію Перехрестівської спеціальної школи-інтернату суперечить нормами ч. 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ст. ст. 13, 19 Закону України «Про освіту», положенням Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки, а також положенням Регіонального плану заходів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей у Закарпатській області на 2019 -2026 роки, що свідчить про обґрунтованість позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Закарпатської обласної ради № 165 від 25.02.2021 та наявність підстав для задоволення позову в цій частині.

Що стосується позовних вимог про скасування запису в ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 05.03.2021 про перебування комунальної установи Перехрестівська спеціальна школа-інтернат в стані припинення, то суд відзначає, що відповідно до ст. 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту порушеного цивільного права є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 1 ст. 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Згідно із ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції України або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» державна реєстрація та інші реєстраційні дії проводяться, зокрема, на підставі судових рішень, що набрали законної сили та тягнуть за собою зміну відомостей в Єдиному державному реєстрі щодо визнання повністю або частково недійсними рішень засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ним органу; скасування реєстраційної дії/запису в Єдиному державному реєстрі.

Відповідно до ст. 5 ГПК України здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.

Спосіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. У рішенні ЄСПЛ від 31.03.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Суд зазначив, що поняття «ефективний спосіб» передбачає не лише запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму поновлення та відновлення порушеного права. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту.

Враховуючи те, що прийняття спірного рішення № 165 потягнуло настання певних юридичних наслідків, а саме: внесення запису до Єдиного державного реєстру про перебування юридичної особи Перехрестівської спеціальної школи-інтернату у стані припинення, зважаючи на вимоги п. 2 ч. 1 ст. 25 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців громадських формувань», суд визнає, що ефективним способом захисту порушеного права є скасування запису в Єдиному державному реєстрі від 05.03.2021 №1003101100015001033 про перебування юридичної особи Перехрестівської школи в стані припинення та приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позову в цій частині.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 129 Господарського процесуального кодексу України судовий збір у спорах, що виникають при виконанні договорів та з інших підстав покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

На підставі викладеного, враховуючи положення ст. 129 Господарського процесуального кодексу України, витрати зі сплати судового збору покладаються на відповідача.

Керуючись статтями 13, 73, 74, 76-80, 129, 202, 236-242 Господарського процесуального кодексу України, суд

ВИРІШИВ:

1. Позов Заступника Генерального прокурора в інтересах держави до Закарпатської обласної ради задовольнити повністю.

2. Визнати незаконним та скасувати рішення другої сесії VIII скликання Закарпатської обласної ради від 25.02.2021 №165 «Про ліквідацію Перехрестівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради».

3. Скасувати запис в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 05.03.2021 №1003101100015001033 про перебування комунальної установи «Перехрестівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів Закарпатської обласної ради» в стані припинення.

4. Стягнути з Закарпатської обласної ради (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4, ідентифікаційний код 25435963) на користь Офісу Генерального прокурора (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, ідентифікаційний код 00034051) витрати по сплаті судового збору в сумі 4962 (чотири тисячі дев`ятсот шістдесят дві) грн 00 коп.

5. Наказ видати після набрання рішенням законної сили.

Рішення господарського суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Рішення, відповідно до ст. 256 Господарського процесуального кодексу України може бути оскаржено до апеляційного господарського суду шляхом подання апеляційної скарги протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено та підписано 10.02.2023.

Суддя Т.В. Васильченко