Постанова

від 14.02.2023 по справі 640/24975/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2023 року

м. Київ

справа №640/24975/21

адміністративне провадження № К/990/17518/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді: Коваленко Н.В., судді: Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/24975/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «РАСМУС»

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправними та скасування положень,

за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Літвінової А.В. від 20 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сорочка Є.О., Федотова І.В., Коротких А.Ю. від 21 червня 2022 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «РАСМУС» (далі - ТОВ «РАСМУС», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати окремі положення Містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під житловий комплекс» по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі міста Києва № 15168/0/7-1-19 від 15 липня 2019 року, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 891 від 26 липня 2019 року, а саме:

1. Положення абзацу 1 пункту 1 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» в частині, де зазначено: «пам`яткоохоронного законодавства», «за умов узгодження з Міністерством культури України майбутніх перетворень».

2. Положення абзацу 1 пункту 2 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» в частині, де зазначено: «вимог розділу 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури» ДБН 360-92**.».

3. Абзац 1 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», а саме: «Ділянка проєктування знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, історичного центру міста Києва, центральної планувальної зони, в зоні регулювання забудови II категорії, згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року № 976, 16 липня 1979 року № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804».

4. Положення абзацу 2 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» в частині, де зазначено: «Закону України «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12 травня 2006 року № 817».

5. Абзац 3 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», а саме: «Отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)».

6. Абзац 4 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», а саме: «Дозвіл на виконання робіт отримати згідно законодавства в разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини», розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979)».

7. Абзац 5 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», а саме: «Рекомендовано проєктну документацію надати на розгляд Консультативної Ради з питань охорони культурної спадщини Департаменту охорони культурної спадщини з врахуванням зауважень викладених у протоколі Ради, при доопрацюванні проектної документації».

8. Положення абзацу 28 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» в частині, де зазначено: Закону України «Про охорону культурної спадщини», «ДБН Б.2.2-2-2008 «Планування та забудова міст і функціональних територій. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проєктної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування».

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що окремі положення Містобудівних умов та обмежень є протиправними, не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також покладають на позивача, як замовника будівництва, не передбачені законодавством обов`язки, що є порушенням його прав, оскільки стосуються розташування ділянки забудови в межах історичного ареалу, зони регулювання забудови, центральної планувальної зони міста Києва, однак, земельна ділянка позивача не знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, адміністративний позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зони охорони і межі історичного ареалу міста Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), а тому зони охорони і межі історичного ареалу міста Києва не визначено в порядку, встановленому законом, тому відсутні правові підстави вважати, що об`єкт «Реконструкція нежитлових будівель під житловий комплекс» по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва.

5. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 22 вересня 2021 року у справі №640/3418/20.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, у зв`язку з чим суди попередніх інстанцій дійшли помилкових та необґрунтованих висновків про те, що межі та режими використання історичного ареалу м. Києва станом на час виникнення спірних правовідносин не затверджено у встановленому законом порядку, а тому відсутні правові підстави вважати, що об`єкт «Реконструкція нежитлових будівель під житловий комплекс» по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, історичного центру міста Києва. Суди також зазначили, що на час виникнення спірних правовідносин, межі історичного ареалу міста Києва не було затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318.

8. Скаржник звертає увагу, що таких висновків суди попередніх інстанцій дійшли, враховуючи правові позиції Верховного Суду, що висловлені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19 та від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20.

9. Проте, у касаційній скарзі Департамент наголошує на помилковості таких висновків Верховного Суду та на необхідності відступлення від них, з огляду на те, що межі та режими використання історичних ареалів міста Києва були затверджені у складі чинного Генплану. Окрім того, відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» історико-архітектурний опорний план включно з межами історичних ареалів і режимами їх використання, як складова частина Генплану, є чинними безстроково.

Позиція інших учасників справи

10. Від позивача надійшов відзив, де зазначає, що оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм матеріального та процесуального права, оскільки суди правильно врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19 та від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20, про відсутність затверджених у встановленому порядку меж історичного ареалу м. Києва та, відповідно, відсутність правових підстав для віднесення земельної ділянки позивача до меж історичного ареалу; просить касаційну скаргу Департаменту залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

11. Касаційну скаргу подано 11 липня 2022 року.

12. Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/24975/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу Департаменту.

13. Департамент подав клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за його участі, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2023 року

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 14 березня 2019 року між Київською міською радою як орендодавцем та ТОВ «РАСМУС» як орендарем, укладено договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Дем`яненко Т.М. та зареєстрованим за № 130, відповідно до якого Київською міською радою на підставі рішення від 6 грудня 2018 року № 311/6362 передано в оренду (строкове платне користування) ТОВ «РАСМУС» земельну ділянку для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель і споруд, яка перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Києва в особі Київської міської ради, площею 0,5375 га, розташовану за адресою: вулиця Ігоря Брановицького, 3, у Печерському районі м. Києва, з цільовим призначенням - 03.10 для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку), кадастровий номер 8000000000:79:046:0083.

15. ТОВ «РАСМУС» отримано в Департаменті Містобудівні умови та обмеження від 15 липня 2019 року № 15168/0/71-19 для проектування об`єкта будівництва - Реконструкція нежитлових будівель під житловий комплекс по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі, затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури від 26 червня 2019 року № 891.

16. У розділі «Містобудівні умови та обмеження: визначено, зокрема, наступні умови до об`єкта будівництва:

1. В пункті 1 абзац 1 (стосовно граничнодопустимої висотності будинків):

«Умовна висота 73,5 > h > 26,5 м. Остаточно висоту визначити проектною документацією з урахуванням положень Генерального плану міста Києва, пам`яткоохоронного законодавства, оточуючої забудови, за умови дотримання нормативних відстаней від оточуючих будівель і споруд, за умов узгодження з Міністерством культури України майбутніх перетворень, за висновками технічного обстеження несучих конструкцій».

2. У пункті 2 абзац 1 (стосовно максимально допустимого відсотка забудови земельної ділянки): «Визначити відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови, вимог розділу 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури» ДБН 360- 92**».

3. У пункті 5 абзаци 1, 2, 3, 4, 5 та 28 (стосовно планувальних обмежень):

«Ділянка проєктування знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, історичного центру міста Києва, центральної планувальної зони, в зоні регулювання забудови II категорії, згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року № 976, 16 липня 1979 року № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.»

«Виконати вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про архітектурну діяльність», Закону України «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12 травня 2006 року № 817».

«Отримати висновок щодо проєктної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»).»

«Дозвіл на виконання робіт отримати згідно законодавства в разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини», розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979)».

«Рекомендовано проектну документацію надати на розгляд Консультативної Ради з питань охорони культурної спадщини Департаменту охорони культурної спадщини з врахуванням зауважень викладених в протоколі Ради, при доопрацюванні проектної документації».

«Проектну документацію розробляти та затверджувати відповідно до вимог Законів України «Про охорону культурної спадщини», ДБН Б.2.2-2-2008 «Планування та забудова міст і функціональних територій. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування».

17. Позивач, вважаючи, що в Містобудівних умовах та обмеженнях відповідачем неправомірно встановлені планувальні обмеження будівництва об`єкта, а також обмеження в частині граничнодопустимої висотності будинків та максимально допустимого відсотка забудови земельної ділянки, пов`язані з розташуванням ділянки забудови в межах історичного ареалу, зони регулювання забудови, центральної планувальної зони міста Києва, звернувся з листом від 3 червня 2021 року № 030621-849 про внесення змін до Містобудівних умов та обмежень шляхом виключення окремих положень, пов`язаних із посиланням на вимоги в сфері охорони культурної спадщини.

18. Відповідач листом від 19 серпня 2021 року № 055-19209 відмовив позивачу у внесенні змін до Містобудівних умов та обмежень з посиланням на те, що чинним законодавством не передбачена процедура внесення змін до містобудівних умов та обмежень, Містобудівні умови та обмеження видані відповідно до вимог містобудівної документації, а саме: Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

23. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних, на думку скаржника, висновків про те, що спірними пунктами Містобудівних умов та обмежень на ТОВ «РАСМУС» покладено не передбачені законодавством обмеження та обов`язки щодо погодження проектної документації та майбутні перетворення з Міністерством культури України.

24. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій, покладені в основу мотивації судового рішення про задоволення позову, ґрунтуються на тому, що межі історичного ареалу м. Києва не затверджені у порядку, визначеному статтею 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, а тому земельна ділянка, розташована за адресою: вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі м. Києва, не вважається такою, що перебуває у межах історичного ареалу м. Києва та, відповідно, вимоги Містобудівних умов та обмежень щодо необхідності погодження з Мінкультом будівельних перетворень та інші вимоги, встановлені для будівництва чи реконструкції об`єктів, розташованих у межах історичного ареалу населеного місця, є протиправними та підлягають скасуванню.

25. Вищенаведені висновки судів попередніх інстанцій зроблені з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної, зокрема, у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 14 серпня 2020 року у справі № 640/13331/19, від 22 вересня 2021 року у справі №640/3418/20.

26. Скаржник просить відступити від зазначених правових висновків Верховного Суду, обґрунтовуючи таку необхідність, зокрема, тим, що на момент виникнення спірних правовідносин межі історичного ареалу м. Києва були визначені історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 (далі - Генеральний план м. Києва). Департамент також наголошує, що Генеральний план м. Києва з відповідними додатками був та залишається чинним, як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду цієї справи у судах.

27. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

28. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постановою від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 відступив від правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.

Суд виходив з наступного.

29. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

30. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

31. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

32. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

33. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

34. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

35. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

36. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

37. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

38. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

39. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

40. Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

41. 28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

42. При цьому, норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 2 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій» та Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування».

43. Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

44. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

45. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.

46. За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.

47. При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).

48. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

49. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.

50. Абзацами першим-п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

51. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.

52. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.

53. За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

54. З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

55. Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

56. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

57. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 в аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

58. Залежно від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

59. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

60. Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

61. Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97, в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

62. Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.

63. За правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).

Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.

64. Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

65. Вищевикладені положення законодавства дають підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.

66. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.

67. Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.

68. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.

69. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

70. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

71. Варто наголосити й на тому, що розробці та затвердженню Генерального плану міста Києва як нормативно - правового акта органу місцевого самоврядування передує його публічне обговорення із внесенням пропозицій до нього фізичними та юридичними особами і такий акт приймається в інтересах територіальної громади відповідного населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

72. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

73. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

74. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

75. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

76. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

77. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

78. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

79. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»

80. Отже, розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

81. Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

82. Необхідно враховувати й те, що з огляду на предмет спору, спірними у цій справі правовідносинами охоплюються не лише відносини у сфері охорони культурної спадщини, а й відносин у сфері містобудівної діяльності, які регламентовані нормами спеціального законодавства, зокрема, Законом України «Про архітектурну діяльність», частина перша якого визначає, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

83. Обов`язковість дотримання вимог містобудівної документації, зокрема й вимог генеральних планів населених пунктів, всіма суб`єктами містобудування визначалась й частиною п`ятою статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (чинного станом на час затвердження генерального плану), а також встановлена статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного станом на момент оформлення відповідачем спірного припису щодо негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва.

84. У силу вимог частини першої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, був зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

85. При цьому обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

86. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

87. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також установлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

88. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

89. Відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

90. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

91. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

92. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були визначені у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, колегія суддів вважає неправильними, оскільки прийнята на виконання статті 32 «Про охорону культурної спадщини» постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.

93. Порядок № 318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 5 квітня 2002 року та в Урядовому кур`єрі 30 квітня 2002 року.

94. У силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме - 5 квітня 2002 року.

95. Межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією - «Історико-містобудівний опорний план міста», затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.

96. Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об`єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.

97. Більше того, нормами Порядку № 318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

8. Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

9. У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

98. На підставі аналізу положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21 сформулював такі правові висновки:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

99. З огляду на вищезазначене, неправильними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі про відсутність затверджених у встановленому порядку меж історичного ареалу м. Києва станом на момент виникнення спірних правовідносин.

100. Колегія суддів враховує, що предметом спору у цій справі є скасування окремих положень Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під житловий комплекс» по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі міста Києва №15168/0/7-1-19 від 15 липня 2019 року, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №891 від 26 липня 2019 року, у частині якою на позивача покладено обмеження та обов`язки щодо здійснення будівництва у межах історичного ареалу м. Києва.

101. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

102. Відповідно до статті 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема, розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.

102. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

103. Пунктом 7 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

104. Відповідно до частини п`ятої статті 29 цього ж Закону містобудівні умови та обмеження містять:

1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;

2) інформацію про замовника;

3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;

4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах;

5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;

6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);

7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;

8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони);

9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

105. Зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності. Такі обмеження також стосуються встановлення додаткових вимог та обмежень для об`єктів будівництва в охоронних зонах пам`яток культурної спадщини та межах історичних ареалів населених місць.

106. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/721/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 260/1499/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а.

106. Оскільки земельна ділянка по вул. Ігоря Брановицького, 3 у Печерському районі міста Києва знаходиться у межах історичного ареалу м. Києва відповідно до Генерального плану м. Києва, то відповідно, визначення у містобудівних умовах та обмеженнях вимог, наданих для здійснення реконструкції на об`єкті, що знаходиться у межах історичного ареалу м. Києва, спеціальних вимог щодо дотримання положень законодавства про охорону культурної спадщини, узгоджується з положеннями статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

107. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, внаслідок чого дійшли помилкових висновків про неправомірність відповідних пунктів Містобудівних умов та обмежень № 15168/0/7-1-19 від 15 липня 2019 року, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 891 від 26 липня 2019 року, якими зобов`язано позивача під час реконструкції об`єкта, що знаходиться у межах історичного ареалу м. Києва, вжити заходів для дотримання законодавства про охорону культурної спадщини.

108. Верховний Суд враховує, що у цій справі досягнуто справедливого балансу (пропорційності) між конкуруючими суспільними (публічними) інтересами у формі збереження історичного ареалу міста Києва від «хаотичної» забудови, що гарантовані, зокрема, статтями 11 та 54 Конституції України, а також приватним (індивідуальним) інтересом позивача на розпорядження своєю власністю (майновим інтересом) і правом на підприємницьку діяльність, що гарантовані, серед іншого, статтями 41 та 42 Основного Закону України. Застосоване у цій справі законодавство відповідає критерію доступності та якості закону, а також наявності легітимної мети.

109. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

110. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Департаменту слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

111. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Відмовити в задоволені позову Товариства з обмеженою відповідальністю «РАСМУС» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування положень.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець