Постанова

від 16.02.2023 по справі 380/8794/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 380/8794/20

адміністративне провадження № К/990/12235/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "БісанБуд" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.04.2022 (судді - Ільчишин Н.В., Коваль Р.Й., Гуляка В.В.)

у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17

до Солонківської сільської ради Пустомитівського району Львівської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_18 , Товариство з обмеженою відповідальністю "БісанБуд"

про визнання протиправним та скасування рішення,-

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 звернулись в суд з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Солонківської сільської ради Пустомитівського району, Львівської області XXVIII позачергової сесії VIII демократичного скликання від 15.04.2020 №4184 «Про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1 ».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням «Про розроблення детального плану території в межах АДРЕСА_1 » №830 від 22.09.2017 Солонківська сільська рада вирішила, розробити детальний план території в межах АДРЕСА_1 .

Замовником робіт з розроблення детального плану території визначено Виконавчий комітет Солонківської сільської ради. Фінансування робіт із розроблення детального плану вирішено провести за рахунок ОСОБА_18 . Виконавчий комітет Солонківської сільської ради зобов`язано забезпечити укладення договору на розроблення містобудівної документації із проектною організацією, підготовку та надання вихідних даних на проектування.

Детальний план території розроблений ФОП ОСОБА_19 (кваліфікаційний сертифікат серії АА №002229) на замовлення Виконавчого комітету Солонківської сільської ради та згідно з заявою ОСОБА_18 переданий для затвердження Солонківській сільській раді.

14.03.2020 в Пустомитівському районному часописі «Голос народу» (№11 (1769)) опубліковано оголошення такого змісту: «Солонківська сільська рада згідно з рішенням №830 від 22.09.2017 інформує про проведення громадського обговорення щодо розроблення детального плану території в межах АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_18 . З пропозиціями звертатись у сільську раду».

Громадські слухання щодо затвердження проекту детального плану території в межах АДРЕСА_1 проведені 14.04.2020 та відповідно до протоколу громадських слухань на них були присутні: сільський голова Ткачук В.В. , заступник сільського голови Жиравецький А.М. , начальник відділу архітектури, містобудування та земельних відносин Солонківської сільської ради Кончевич С.Л. , представники громадськості - депутати сільської ради Копач О.Б. та Семеген Н.С. , а також замовник ОСОБА_18 .

В період часу, який було надано на розгляд та внесення пропозицій та до дня проведення громадського обговорення проекту Детального плану території зауважень та заперечень у сільську раду не поступало. Проект детального плану території обговорювався депутатами сільської ради. Заперечень щодо його затвердження не поступало. За результатами громадських слухань вирішено подати проект Детального плану території на затвердження сесії Солонківської сільської ради.

Рішенням Солонківської сільської ради №4184 від 15.04.2020 затверджено детальний план території в межах АДРЕСА_1 . Відповідно до витягу з протоколу сесії Солонківської сільської ради від 15.04.2020 за прийняття такого рішення проголосували всі присутні 19-ть депутатів сільської ради.

Рішення про затвердження Детального плану території та сам Детальний план території опублікований на сайті Солонківської сільської ради після його прийняття такого.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням та вважаючи його протиправним, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог покликались на те, що оскаржуване рішення відповідача №4184 від 15.04.2020 порушує їх права як землекористувачів суміжних земельних ділянок. Рішення прийняте з порушенням процедури проведення громадських слухань з питань обговорення проекту Детального плану території. Відповідач не надав можливості позивачам ознайомитись із розробленим проектом Детального плану території перед проведенням громадських слухань, чим позбавив їх можливості подати пропозиції до цього проекту. Як наслідок, оскаржуване рішення прийняте без врахування громадських інтересів усіх жителів села Солонка та позивачів зокрема.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.04.2022 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Солонківської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 15.04.2020 №4184 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Роксоляни в с.Солонка Пустомитівського району, Львівської області».

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для визнання протиправним та нечинним рішення Солонківської сільської ради від 15.04.2020 №4184 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Роксоляни в с. Солонка Пустомитівського району, Львівської області».

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що відповідач під час підготовки та проведення громадських слухань (процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості) щодо детального плану с. Солонка в межах вулиці Роксоляни, здійснюючи дії щодо організаційно-технічного забезпечення проведення громадських слухань, не забезпечив доступного розповсюдження важливої інформації щодо розробки відповідної містобудівної документації.

Внаслідок такої бездіяльності зацікавлені особи, в т.ч. позивачі, були позбавлені можливості завчасно підготувати та подати свої пропозиції щодо розробки детального плану с. Солонка в межах вулиці Роксоляни, а відсутність відповідної інформації, призвела до суттєвого обмеження доступу громадськості до участі у прийнятті рішень з питань містобудівної діяльності.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що при прийнятті рішення від 15.04.2020 №4184 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Роксоляни в с.Солонка Пустомитівського району, Львівської області» відповідем не була дотримана процедура громадських слухань та процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості, що в свою чергу є прямим порушенням законодавства України та відповідно підставою для визнання відповідного рішення протиправним та нечинним.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішенням суду апеляційної інстанції не погодилось ТОВ «БісанБуд» звернулося з касаційною скаргою, в якій покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить постанову суду апеляційної інтанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

В обгрунтування касаційної скарги покликається на те, що ухвалюючи оскаржувану постанову суд апеляційної інстанції не застосував правові висновки Верховного Суду, на яких наголошувало Товариство, натомість застосував висновки, які до спірних правовідносин застосуванню не підлягають.

Покликалось на те, що відповідачем було дотримано процедуру проведення громадських слухань, зокрема опубліковано оголошення в місцевій газеті «Голос народу». В свою чергу, висновки суду апеляційної інстанції про необізнаність мешканців с. Солонка про проведення громадських слухань, з посиланням на те, що вони не читали оголошення, опубліковане у зазначеній газеті не може свідчити про порушення відповідачем процедури прийняття спірного рішення. В свою чергу публікація відповідачем такого оголошення у газеті свідчить про поінформованість громадськості про проведення громадських слухань.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із статею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Так, спірним у цій справі є рішення Солонківської сільської ради Пустомитівського району, Львівської області XXVIII позачергової сесії VIII демократичного скликання від 15.04.2020 №4184 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Роксоляни в с. Солонка Пустомитівського району, Львівської області».

Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії.

Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 264 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.

За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.

У постанові від 09.12.2020 №813/746/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:

«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.».

Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.

З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.

Відповідно до п. 1 ч. 2, п. 4 ч. 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За правилами ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "БісанБуд" - задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.04.2022 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук