Постанова

від 23.02.2023 по справі 160/17770/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2023 року

м. Київ

справа №160/17770/21

адміністративне провадження № К/990/34049/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 160/17770/21

за позовом Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу, вимоги і попередження,

за касаційною скаргою Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року, головуючого судді Турової О.М., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Баранник Н.П., суддів Малиш Н.І., Щербака А.А.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

1. У вересні 2021 року Департамент освіти і науки виконкому Криворізької міської ради звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України, в якому просив:

- визнати дії посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень протиправними;

- визнати дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку надання відповідних направлень та повідомлень, строків проведення заходів державного фінансового контролю, порядку здійснення заходів державного фінансового контролю, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення порушень чинного законодавства та попередження при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради протиправними;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України від 26 квітня 2021 року №112 «Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.14 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06 вересня 2021 року №040403-15/7291-2021 «Щодо усунення порушень законодавства» внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю;

- визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року №040403-15/7369- 2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю.

2. 14.02.2022 до суду від позивача надійшла уточнена позовна заява, відповідно до якої позовні вимоги доповнено однією вимогою немайнового характеру до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України, в якій позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, уточнену позовну заяву Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради в частині вимоги про визнання протиправною бездіяльності посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради залишено без розгляду, у зв`язку з пропуском строку звернення до суду з цим позовом.

4. Суди залишили уточнені позовні вимоги без розгляду на підставі частини 3 статті 123 КАС України, зазначивши, що з уточненою позовною вимогою щодо визнання протиправною бездіяльності позивач звернувся до суду з пропуском тримісячного строку звернення до суду.

ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, Департамент освіти і науки виконкому Криворізької міської ради подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що аналіз юридичного змісту правовідносин, які зумовили необхідність звернення до суду з цим позовом не передбачає наявність певного конкретного та виключного моменту, з якого Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради мало бути відомо про порушення його прав.

ІІІ. Позиція інших учасників справи

7. Держаудитслужба України надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

IV. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А. від 07 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року.

9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 22 лютого 2023 року справу призначено до розгляду в письмовому провадженні з 23 лютого 2023 року.

V. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

10. За приписами частини 1 статті 122 КАС України, абзацу першого частини 2 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

11. Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

12. Судами було встановлено, що позивач надіслав 14.02.2022 до суду першої інстанції уточнену позовну заяву, в якій доповнив первинно заявлені позовні вимоги новою вимогою немайнового характеру до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України. Позивач просив суд визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

13. Вирішуючи питання дотримання позивачем строку звернення до суду із вказаною позовною вимогою, суди попередніх інстанцій виходили з того, що саме у перший день початку проведення ревізії (18.05.2021) позивач міг та повинен був дізнатися про можливе порушення своїх прав через ненадання відповідачем відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, а тому саме 18.05.2021 є початком перебігу строку, з якого позивач міг та повинен був дізнався про порушення своїх прав оскаржуваною в уточненій позовній заяві бездіяльністю відповідача.

14. При цьому суди застосували до вказаних правовідносин тримісячний строк звернення до суду, встановлений абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України, який обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

15. Колегія суддів Верховного Суду уважає такий висновок судів попередніх інстанцій в частині застосування до спірних правовідносин тримісячного строку звернення до суду помилковим з огляду на наступне.

16. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

17. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись саме у тих відносинах, у яких виник спір.

18. Відповідно до пункту 1 Положення «Про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

19. Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

20. Пунктом 7 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

21. Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлює, що органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

22. Таким чином, Держаудитслужба є органом виконавчої влади та є суб`єктом владних повноважень по відношенню до підконтрольної установи, а саме у цьому випадку до Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

23. Ураховуючи викладене та з огляду на зміст заявленої уточненої вимоги про визнання протиправною бездіяльності посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, яка була залишена без розгляду, для визначення строку звернення з такою вимогою до суду застосуванню підлягає абзац перший частини 2 статті 122 КАС України.

24. При цьому, встановлюючи дату, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, суди попередніх інстанцій виходили з таких обставин.

25. Так, відповідно до направлень на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради та акта ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту, складеного 18.08.2021 за №04.03-19/05, планову виїзну ревізію проведено з 18.05.2021 по 11.08.2021.

26. Разом з тим, згідно з ч.ч.1-3 статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія. Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік. Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

27. Пунктом 1 частини 14 статті 11 наведеного Закону передбачено, що посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб`єктів господарської діяльності під розписку, зокрема, направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю.

28. Ураховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що саме у перший день початку проведення ревізії (18.05.2021) позивач міг та повинен був дізнатися про можливе порушення своїх прав через ненадання відповідачем відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

29. Отже, останнім днем звернення до суду з позовною вимогою щодо визнання протиправною бездіяльності посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради є 19.11.2021, а не 19.08.2021, як помилково вказали суди попередніх інстанцій. Позивач звернувся до суду із уточненою позовною вимогою 14.02.2022, тобто із пропуском строку, встановленого абзацом першим абзацу першого частини 2 статті 122 КАС України.

30. При цьому, позивачем не подано заяву про поновлення строку звернення до суду та докази поважності причин пропуску цього строку.

31. У зв`язку з наведеним, висновки судів першої та апеляційної інстанції про залишення без розгляду уточненої позовної заяви Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради в частині вимоги про визнання протиправною бездіяльності посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради є правильними.

32. За таких обставин, з огляду на приписи статті 351 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне змінити ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року в частині мотивування підстав для залишення уточненої позовної заяви без розгляду і викласти відповідне мотивування у редакції цієї постанови з посиланням. У іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають залишенню без змін.

IХ. Судові витрати

33. Скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині мотивування не вплинуло на розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради задовольнити частково.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року в справі № 160/17770/21 змінити в частині мотивування. В решті - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А.Уханенко