Постанова

від 23.02.2023 по справі 359/6814/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2023 року

м. Київ

справа №359/6814/17

касаційні провадження №К/9901/17362/19 і № К/9901/18899/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та Бориспільської районної ради Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 (головуючий суддя: Літвіна Н.М., судді: Коротких А.Ю., Федотов І.В.) у справі №359/6814/17 за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 до Бориспільської районної ради Київської області, за участю третіх осіб: відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Головурівської сільської ради Бориспільського району Київської області, Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, Опорного навчального закладу Вороньківський навчально-виховний комплекс «Ліцей-загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок Бориспільської районної ради Київської області» про визнання незаконними та скасування рішень,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) звернулися до Бориспільського міськрайонного суду Київської області з самостійними позовами до Бориспільської районної ради Київської області, які в подальшому були об`єднанні в одне провадження, у яких просили:

визнати незаконним і скасувати рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 21.03.2017 № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію»;

визнати незаконним і скасувати рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 16.05.2017 №166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 14.08.2018 скасовано рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

За результатами нового розгляду справи, Бориспільським міськрайонним судом Київської області прийнято рішення від 22.02.2019 про відмову у задоволенні позову.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 скасовано рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 22.02.2019 та ухвалено нове рішення про задоволення позову:

визнано незаконними і скасовані рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 21.03.2017 № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» та від 16.05.2017 №166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

21.06.2019 до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла касаційна скарга, в якій остання просить змінити мотивувальну частину постанови Шостого апеляційного суду від 29.05.2019 в частині повноважень Бориспільської районної ради Київської області щодо прийняття оскаржуваних рішень. В решті постанову Шостого апеляційного суду від 29.05.2019 просить залишити без змін.

05.07.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Бориспільської районної ради Київської області, в якій відповідач просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 та залишити в силі рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 22.02.2019.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 01.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі за скаргою ОСОБА_1 .

Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі за скаргою Бориспільської районної ради Київської області.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалами Верховного Суду від 22.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.07.2016 Бориспільською районною радою сьомого скликання було прийнято рішення №84-07-VII «Про затвердження плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016-2018 роки», яким передбачено створення освітніх округів, визначення опорних та базових шкіл. Зокрема передбачено поступове введення та функціонування Вороньківського освітнього округу - 2016-2017 роки, визначено опорним навчальним закладом Вороньківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів, а також передбачено забезпечення діяльності філій, які входитимуть до Вороньківського освітнього округу, в тому числі Кийлівське НВО, та проведення роботи з реорганізації Кийлівського НВО шляхом пониження ступеню зі школи II ступеню до школи І ступеню зі зняттям статусу юридичної особи з перетворенням у Кийлівську філію Вороньківської ЗОНІ.

На виконання зазначеного вище рішення, Бориспільською районною радою сьомого скликання ухвалено рішення від 21.03.2017 №138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію».

Цим рішенням створено філію опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівську загальноосвітню школу І ступеня та затверджено Положення про філію та уповноважено начальника відділу освіти Бориспільської РДА підписати Положення про філію здійснити державну реєстрацію навчального закладу.

Згодом, на виконання Положення про освітній округ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2019 №777, вищезазначеного рішення Бориспільської районної ради від 21.07.2016 №84-07-VII «Про затвердження плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016-2018 роки», та, як зазначено в тексті оскаржуваного рішення, з метою створення умов для надання нових освітніх послуг, підвищення якості освіти на території району, концентрації фінансових та матеріальних ресурсів для зміцнення навчально-матеріальної бази закладів, Бориспільською районною радою сьомого скликання прийнято рішення від 16.05.2017 №166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

Згідно із цим рішенням, реорганізовано Кийлівське навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» (Кийлівське НВО «ЗШ-ДС») (код ЄДРПОУ 33483704) шляхом приєднання до Опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області, (код ЄДРПОУ 22203212), утворено ліквідаційну комісію з припинення юридичної особи - Кийлівське НВО «ЗШ-ДС», якій доручено проведення відповідних реєстраційних дій.

Вважаючи свої права порушеними, як батьків, чиї діти є учнями загальноосвітнього навчального закладу, який до реорганізації мав найменування - Кийлівське навчально-виховне об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області (Кийлівське НВО «ЗШ-ДС»), а також членів територіальної громади населеного пункту, позивачі звернулися із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачі стверджують, що оскаржувані рішення прийняті з перевищенням повноважень та без дотримання встановленої процедури, зокрема, без проведення консультацій з громадськістю, без оприлюднення належним чином відповідних рішень. Також позивачі зазначають, що згідно статутних документів, Кийлівське НВО «ЗШ-ДС» є загальноосвітньою школою І-ІІ ступенів, на базі якої діє дошкільний заклад для дітей віком від 2 до 6 (7) років. Наявність І-ІІ ступенів передбачає існування у закладі Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» початкової шкоди (1-4класи), що забезпечує початкову загальну освіту, та основної школи (5-9 класи), що забезпечує базову загальну освіту. Натомість, своїми рішеннями Бориспільська районна рада передбачила реорганізацію Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» у філію опорного навчального закладу «Вороньківської ЗОШ І-ІІІ ступенів» - Кийлівську загальноосвітню школу І ступеня, шляхом позбавлення Кийлівське НВО «ЗШ-ДС» статусу юридичної особи та пониження ступеня з ІІ до І (фактичної ліквідації основної школи - з 5 по 9 класи) з переведенням учнів 5-9 класів Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» до іншого навчального закладу в інший населений пункт - до Вороньківьскої ЗОШ І-ІІ ступенів. Крім того, за твердженнями позивачів, реорганізація Кийлівського навчального закладу, яке належить до комунальної форми власності, мала б здійснюватися за рішенням сесії міської ради, а не за рішенням засновника. Також зазначають, що оскаржуваними рішеннями порушено їх права, як членів територіальної громади та батьків учнів навчального закладу. Фактично, оскаржуваними рішеннями порушено права батьків та учнів самостійно обирати навчальний заклад, оскільки діти, які навчаються з 5 по 9 класи мають вимушено переводитися у інший навчальний заклад та до іншого населеного пункту - Вороньківської ЗОШ І-ІІІ ступенів.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що оскаржувані рішення є законними і обґрунтованими. В обґрунтування своєї позиції, відповідач зазначає, що він є засновником реорганізованого навчального закладу, а тому в силу вимог Закону України «Про освіту» має право приймати оскаржувані рішення щодо реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС», які були ухвалено відповідно до регламенту Бориспільської районної ради на сесії ради, більшістю голосів. Звертає увагу, що положення Порядку проведення консультації з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010, носять рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування. Крім того, на переконання відповідача, оскаржувані рішення не є нормативно-правовими актами, а отже не потребують обов`язкового оприлюднення.

Також відповідач стверджує, що оскаржуваними рішеннями жодним чином не порушені права позивачів щодо вибору навчального закладу та форми навчання, позаяк порядок навчання дітей у філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівській загальноосвітній школі І ступеня, не змінився, навчальний заклад працює у такому самому режимі, тільки у якості філії опорного навчального закладу. При цьому, здійснюється підвіз учнів, які виявили бажання навчатися в опорному навчальному закладі «Вороньківська ЗОШ І-ІІІ ступенів».

Представник Головурівської сільської ради Бориспільського району у судовому засіданні в суді першої інстанції пояснив, що обговорення можливої реорганізації, що пов`язана із зменшенням ступеня навчального закладу в с. Кийлів, відбувалося близько 8 років. Стверджує, що дитячий садок і школа працюють в звичайному режимі, навчальний процес не погіршився, але батьки хвилюються, що є юридична підстава для зменшення ступеню школи, а також, що порушена процедура прийняття рішень. Тому позовні вимоги Головурівська сільська рада підтримує.

Представники ОНЗ «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» та Кийлівського НВО «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» у судовому засіданні проти задоволення позову заперечили. Стверджують, що покращився навчально-виховний процес, організований підвіз учнів з с. Кийлів до с. Вороньків, залишилися види діяльності філії: дитячий садок, початкова освіта, базова загальна середня освіта.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідач діяв у спосіб та у межах наданих йому повноважень. Також за висновками суду першої інстанції, ухвалення оскаржуваних рішень відбулося з дотриманням вимог статей 46, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Бориспільської районної ради, зокрема: на сесії ради, після відповідного обговорення, відкритим поіменним голосуванням, більшістю депутатів від складу ради, що підтверджується інформацією, зазначеною у протоколах №11 одинадцятої сесії районної ради від 21.03.2017 та №12 двадцятої сесії районної ради від 16.05.2017.

В спростовування доводів позивачів про необхідність обов`язкового проведення консультацій з громадськістю, суд першої інстанції зазначив, що Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок №996), визначено вичерпний перелік випадків, в яких в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів. Проте, оскільки оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, тобто актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, а є актом індивідуальної дії, позаяк його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням, відповідач при ухваленні оскаржуваних рішень не був зобов`язаний проводити консультації з громадськістю.

Апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції в частині наявності у відповідача повноважень приймати рішення з питань реорганізації або ліквідації навчальних закладів комунальної форми власності.

Водночас в решті висновків суду першої інстанції апеляційний суд дійшов протилежної позиції.

З посиланням на раніше висловлену Верховним Судом правову позицію щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанови від 14.08.2018 у справі №359/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а), апеляційний суд констатував, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Зважаючи на те, що перед прийняттям оскаржуваних рішень відповідачем не проведено консультацій з громадськістю, апеляційний суд дійшов висновку, що непроведення обговорень проєкту рішення та неврахування думки батьків учнів з цього приводу свідчить про те, що спірні рішення не відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

Також апеляційний суд констатував порушення відповідачем вимог частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» в частині обов`язкового оприлюднення акту органу місцевого самоврядування на офіційному сайті Бориспільської районної ради Київської області .

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що апеляційним судом неправильно розтлумачено норми матеріального права, що призвело до помилкових висновків в частині наявності у відповідача повноважень на вирішення питань, пов`язаних із реорганізацією або ліквідацією навчальних закладів комунальної форми власності. З посиланням на положення пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини четвертої статті 43 Закону України «Про освіту», частини шостої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» скаржниця - 1 стверджує, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради (селищної, сільської, міської). Водночас, Бориспільська районна рада не належить до місцевої ради, а відтак до її повноважень не належить вирішення питань щодо ліквідації, реорганізації, злиття навчальних закладів. За таких обставин, скаржниця-1 вважає, що наявні підстави для зміни мотивувальної частини постанови суду апеляційної інстанції. В решті постанову суду апеляційної інстанції скаржниця-1 просить залишити без змін.

Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що апеляційним судом неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник-2 стверджує, що Порядком №996 визначено вичерпний перелік випадків, в яких в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів. Водночас, оскаржувані рішення, в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, не є нормативно-правовими актами, тобто актами управління (рішеннями) суб`єкта владних повноважень, що встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) загальні правила регулювання однотипних відносин, і розраховані на довгострокове та неодноразове застосування. Зважаючи на це, зазначені вище рішення не входять до переліку актів, які повинні проходити консультації з громадськістю. Тому при їх прийнятті у відповідача не виникло відповідного обов`язку щодо необхідності проведення громадських консультацій з жителями територіальної громади щодо реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС».

Поряд з цим, відповідно до встановлених судом першої інстанції обставин, обговорення можливої реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» здійснювалося протягом декількох років, в тому числі за участі членів територіальної громади с.Кийлів, які доводили свою думку щодо збереження Кийлівського НВО до Головурівської сільської ради.

Також скаржник-2 у касаційній скарзі посилається на відсутність порушених прав позивачів спірними правовідносинами.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Згідно із частинами першою, другою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Закон України від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту» (далі - Закон № 651-XIV) визначає правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти, що сприяє вільному розвитку людської особистості, формує цінності правового демократичного суспільства в Україні.

Згідно із частиною першою статті 11 Закону №651-XIV державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно із положеннями частини четвертої статті 36 Закону України від 23.05.1991 № 1060-XII «Про освіту» та частини шостої статті 11 Закону №651-XIV реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Зі змісту статті 43 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.

Водночас, абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Тобто, рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

Відповідно до частини першої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Статтею 59 Закону №280/97-ВР установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №495/7147/16-а та від 17.10.2019 у справі №1640/3147/18.

В силу вимог частини першої та частини третьої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Згідно із положеннями статті 13 Закону №280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Згідно із пунктом 12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Справи, предмет спору у яких виник у правовідносинах, подібних до справи, яка розглядається, вже були предметом розгляду у Верховному Суді, зокрема, у постанові від 06.02.2019 (справа №720/1536/16-а) колегія суддів Касаційного адміністративного суду, посилаючись на раніше висловлену Верховним Судом правову позицію у постанові від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, дійшла таких висновків:

« 35. …рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

45. …консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

46. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

50. Як зазначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20.11.1989 №44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

51. Отже, у випадку наявності будь-якої правової колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень статті 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.».

Розглядаючи цю справу у касаційному порядку, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків щодо застосування норм права, раніше висловлених Верховним Судом.

Судами попередніх інстанцій зі статутних документів установлено, що Кийлівське НВО «Загальноосвітня школа I - II ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області є навчальним закладом, який належить до комунальної власності територіальної громади Бориспільського району, засновником Кийлівського НВО є Бориспільська районна рада, заклад підпорядкований відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації.

З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини, колегія суддів погоджується із висновками апеляційного суду про помилковість тверджень ОСОБА_1 (скаржник-1) щодо відсутності у відповідача повноважень на прийняття оскаржуваних у справі рішень.

Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги відповідача, з врахуванням раніше висловленої Верховним Судом позиції щодо необхідності проведення консультації з громадськістю при прийнятті рішення про реорганізацію навчального закладу, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 2 Регламенту роботи Бориспільської районної ради Київської області, затвердженого рішенням Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 13.11.2015 № 06-01-VII (далі - Регламент), регламент встановлює порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, встановлених Конституцією та законами України.

Згідно із статтями 4 і 5 Регламенту, пленарні засідання районної ради, її президії, постійних комісій та тимчасових контрольних комісій є відкритими і гласними, за винятками випадків, передбачених Регламентом. Гласність роботи районної ради забезпечується через засоби масової інформації.

Статтею 6 Регламенту передбачено, що рада проводить свою роботу сесійно. Сесії складаються з пленарних засідань та засідань постійних комісій. За дорученням ради постійні комісії ради можуть проводити свої засідання у перервах пленарного засідання ради.

Згідно із статтею 37 Регламенту рішення районної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. З метою вивчення і врахування громадської думки при підготовці проектів рішень ради з питань, що стосуються всього населення району, голова, заступник голови або відповідальні постійні комісії ради звертаються до громадськості через районну газету або через офіційний сайт з проханням подати свої пропозиції та зауваження з цього питання.

Апеляційним судом встановлено, що питання «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівська загальноосвітна школа І ступеня та затвердження Положення про філію» напередодні засідання сесії ради розглядалося 16 березня 2017 року постійною комісією районної ради з питань гуманітарної сфери на засіданні комісії. За результатами обговорення даного питання було вирішено внести дане питання на розгляд сесії.

21.03.2017 на засідання одинадцятої сесії Бориспільської районної ради було затверджено порядок денний сесії до якого внесено, зокрема питання: «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівська загальноосвітна школа І ступеня та затвердження Положення про філію (3 том а.с.147).

Із пояснень представника відповідача, наданих у судовому засіданні, апеляційний суд встановив, що рішення «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» було внесено до орієнтовного переліку питань напередодні засідання, однак його проект та орієнтований порядок денний цього засідання не оприлюднювався в засобах масової інформації та на сайті ради у зв`язку із відсутністю в регламенті ради таких вимог.

Також апеляційний суд встановив, що 16.05.2017 на засідання дванадцятої сесії Бориспільської районної ради було затверджено порядок денний сесії до якого не внесено питання: «Щодо реорганізації Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

Ознайомившись із змістом протоколу № 12 дванадцятої сесії районної ради від 16.05.2017 апеляційний суд констатував, що серед затвердженого переліку питань зазначене вище питання відсутнє, натомість міститься питання № 14: «Про внесення змін до рішення від 21 березня 2017 року № 138-11-VII про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівська загальноосвітна школа І ступеня та затвердження Положення про філію» (3 том а.с. 158).

Із наданих представником відповідача у судовому засіданні пояснень, апеляційний суд встановив, що питання з приводу реорганізації Кийлівського НВО «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» було внесено на розгляд сесії ради «з голосу» безпосередньо в день голосування.

Одночасно з цим, апеляційний суд із інформації, зазначеній у протоколі від 16.05.2017 встановив, що депутати районної ради фактично заслухали інформацію про внесення змін до рішення від 21.03.2017 №138-11-VII про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівська загальноосвітна школа І ступеня та затвердження Положення про філію, а рішення прийняли з іншого питання, а саме: «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

Також в контексті цієї справи, апеляційний суд встановив, що Кийлівське НВО у 2016 - 2017 роках відвідувало 40 учнів. Вказаний навчальний заклад пройшов необхідну державну акредитацію.

Відповідно, за висновками апеляційного суду, питання щодо доцільності функціонування навчального закладу є питанням, що становить суспільний інтерес про що свідчать численні звернення батьків учнів даного навчального закладу з метою врегулювання спірного питання.

Водночас, як встановлено судом апеляційної інстанції та не заперечується відповідачем, перед прийняттям оскаржуваних рішень, районна рада не проводила інформаційно-роз`яснювальну роботу серед громадськості щодо необхідності створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та реорганізації навчального закладу шляхом приєднання його до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області», що суперечить чинним вимогам законодавства.

Не проведення обговорень проектів цих рішень з батьками учнів, зокрема, і позивачами, свідчить про те, що спірні рішення не відповідають критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято, у тому числі, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням встановленої процедури, що є підставою для їх скасування.

Інші, наведені відповідачем у касаційній скарзі аргументи, ретельно проаналізовані колегією суддів, проте висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позову вони не спростовують, оскільки не містять належних, вагомих, доречних і переконливих міркувань, заснованих на об`єктивних фактах і нормах права, які б дозволяли вважати інакше та могли б поставити під сумнів законність і обґрунтованість оскаржуваного у касаційному порядку судового рішення.

VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги ОСОБА_1 та Бориспільської районної ради Київської області залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 у справі №359/6814/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа