Постанова

від 07.03.2023 по справі 826/17303/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2023 року

м. Київ

справа № 826/17303/18

адміністративне провадження № К/9901/21167/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 (головуючий суддя: Лічевецький І.О.; судді: Мельничук В.П., Земляна Г.В.) у справі №826/17303/18 за позовом Приватного підприємства «Маркон» до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Кадорр-Україна» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У жовтні 2018 року Приватне підприємство «Маркон» (далі - ПП «Маркон» або позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - відповідач), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Кадорр-Україна» (далі - ТОВ «Кадорр-Україна»), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:

- визнати протиправними дії Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо прийняття рішення, яке оформлено листом від 12.01.2018 № 064-213, про зупинення дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;

- визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке оформлено листом від 12.01.2018 № 064-213, про зупинення дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;

- визнати протиправними дії Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо прийняття рішення, яке оформлено листом від 11.04.2018 № 064-2619, про анулювання дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;

- визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке оформлено листом від 11.04.2018 № 064-2619, про анулювання дії контрольної картки №17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.03.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.03.2019 і ухвалено нове про задоволення позову.

26.07.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) подано касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.03.2019.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 14.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації, зазначеній у дозволі на виконання будівельних робіт № 2230-Пд/К від 14.10.2010, ПП «Маркон» є замовником будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м.Києва.

21.06.2017 Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано позивачу контрольну картку № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва.

Згідно із цією контрольною карткою, заявлений термін виконання робіт з 21.06.2017 по 21.11.2019.

12.01.2018 Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) направив ПП «Маркон» та ТОВ «Каддор-Україна» (виконавець робіт) листа № 064-2013, яким повідомив, що на виконання пункту 4 Протоколу доручень №2 від 09.01.2018 напрацьованих під час зустрічі Київського міського голови групою громадян, що виступають проти будівництва по вул. Мічуріна, 44, у Печерському районі, вул. А. Малишка, 9, у Дарницькому районі та Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі, призупиняється дія Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївський узвіз, 14-16, до прийняття рішення на архітектурно-містобудівній раді. Оригінал контрольної картки необхідно повернути до Департаменту.

Листом № 064-2619 від 11.04.2018 відповідач, із посиланням на лист, акт обстеження земельної ділянки Департаменту земельних ресурсів № 057027-1809 від 26.01.2018 та підпункт 15.5.2 пункту 15.2 Правил благоустрою м. Києва, затверджених рішенням Київської міської ради № 1051/1051 від 25.12.2008, повідомив позивача про анулювання дії Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16.

Цим же листом позивача повідомлено про необхідність відновити благоустрій території, та повернути оригінал Контрольної картки до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що пунктом 15.5.2 Правил благоустрою міста Києва визначено вичерпний перелік підстав для анулювання контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою. Водночас із листа від 11.04.2018 не вбачається можливим установити, які конкретно підстави стали причиною для анулювання дії Контрольної картки № 17070067-Пд. Натомість позивач вважає, що контрольна картка № 17070067-Пд була отримана ним у відповідності до вимог законодавства.

Також позивач посилався на те, що ним оскаржено у судовому порядку (справа № 826/16334/18) дії Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) з призначення та проведення перевірки на об`єкті «Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва» та складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також приписів від 29.05.2018 та наказу № 152 від 12.06.2018 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт». Проте судове рішення у справі № 826/16334/18 ще не ухвалено.

Одночасно позивач також просив урахувати, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.03.2018 у справі № 826/2234/18 визнано протиправним і скасовано приписи від 05.01.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт, винесених Департаментом з питань архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що однією із підстав для призупинення дії контрольної картки є невиконання, у тому числі з порушенням термінів, відповідних приписів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та підпорядкованих йому структурних підрозділів, приписів районних управлінь (відділів) благоустрою (підпункт 15.5.1 пункту 15.1 Правил №1051/1051).

Суд першої інстанції встановив, що за результатами проведеної Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) перевірки об`єкту «Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва», та встановлених порушень, що зафіксовані в акті перевірки від 05.01.2018, контролюючим органом винесено приписи від 05.01.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Вимоги зазначених приписів позивач не виконав, оскаржив їх в судовому порядку (справа № 826/2234/18). На момент вирішення цієї справи, рішення у справі № 826/2234/18 не набрало законної сили.

За висновками суду першої інстанції, невиконання вимог зазначених приписів давало Департаменту право призупинити дію контрольної картки.

Одночасно із цим суд першої інстанції констатував, що позивач не скористався правом на відновлення контрольної картки в порядку, встановленому Правилами № 1051/1051.

Суд першої інстанції в межах розгляду цієї справи також встановив, що 11.04.2018 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено обстеження земельної ділянки за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:85:425:0050), яка відведена ПП «Маркон». За результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка та прилегла до ділянки територія огороджені єдиним парканом та охороняються (влаштовано контроль-пропускний пункт та встановлені ворота для в`їзду спецтехніки, доступ на ділянку обмежений). Площа огородженої земельної ділянки становить орієнтовно 0,3 га. На час проведення обстеження на огородженій території розміщено об`єкт незавершеного будівництва, влаштовано будівельний майданчик (складовано будівельні матеріали та встановлено баштовий кран).

Суд першої інстанції врахував інформацію, отриману під час обстеження, згідно із якою частина огородженої земельної ділянки орієнтовної площею 0,1 га, на якій влаштовано будівельний майданчик (складовано будівельні матеріали та встановлено баштовий кран), відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» відноситься до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва. У діях ПП «Маркон» вбачаються ознаки невиконання умов договору оренди земельної ділянки, а саме: пункту 8.4, яким сторони погодили завершити забудову земельної ділянки в строки, встановлені проєктною документацією на будівництво, затвердженою в установленому порядку, але не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації договору.

За висновками суду першої інстанції, за результатами огляду земельної ділянки, встановлено наявність порушення законодавчих норм у сфері містобудівних, будівельних і санітарних норм і правил, що, за висновками суду першої інстанції, є підставою для зупинення (анулювання) дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою.

Також суд першої інстанції звернув увагу на те, що рішенням Київської міської ради від 21.06.2018 №969/5033 «Про врегулювання питань використання земельної ділянки на Андріївському узвозі, 14 -16 у Подільському районі м. Києва та розірвання договору оренди земельної ділянки площею 0,1985 га на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі м. Києва, укладеного між Київською міською радою та приватним підприємством «Маркон», від 13 квітня 2006 року №85-6-00272 (зі змінами, внесеними договором від 26 грудня 2015 року)» було рекомендовано ПП «Маркон» у місячний термін привести об`єкт будівництва «Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14 -16 у Подільському районі м. Києва» у відповідність до вимог режимів використання територій та охоронних зон пам`яток, обмеживши висотні параметри об`єкта будівництва в межах висоти прилеглої традиційної забудови.

Зазначені обставини, за висновками суду першої інстанції, додатково підтверджують зі сторони позивача наявність порушень вимог чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість дій відповідача щодо призупинення дії Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м.Києва та в подальшому її анулювання.

Апеляційний суд дійшов протилежних висновків.

За позицією суду апеляційної інстанції, спірні правовідносини врегульовані Законами України «Про благоустрій населених пунктів» (Далі № 2807-IV і від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 30.10.2013 «Про затвердження Типового порядку видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів».

Водночас жоден із цих нормативних документів не визначає процедуру призупинення дії документу дозвільного характеру, яким у спірному випадку є Контрольна картка № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення.

Також проаналізувавши підстави для призупинення контрольної картки, наведені у пункті 15.5.1 Правил благоустрою міста Києва № 1051/1051, апеляційний суд констатував - відсутня така підстава, як: виконання Протоколу доручень напрацьованих під час зустрічі Київського міського голови з групою громадян.

Крім того, виходячи із принципу пріоритетності Законів України над підзаконними нормативними актами, до спірних правовідносин підлягають застосування положення Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», а не Правила благоустрою міста Києва.

Вичерпний перелік підстав, за наявності яких дозвільний орган може самостійно анулювати документ дозвільного характеру, визначений Законами № 2807-IV і № 2806-IV, у якому відсутня така підстава, як: невиконання умов договору оренди земельної ділянки чи самовільне заняття прилеглої земельної ділянки

Отже, анулювання Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, за висновками апеляційного суду, також відбулося із підстав, не передбачених наведеними законодавчими актами.

З посиланням на пункт 2 абзацу 5 частини сьомої статті 4-1 Закону №2806-IV апеляційний суд відзначив, що порушення вимог законодавства може бути підставою для анулювання документу дозвільного характеру, проте таке анулювання здійснюється у судовому порядку.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Стверджує, що до повноважень сільських, селищних і міських рад належить, зокрема, затвердження правил благоустрою населених пунктів. Такі правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

На виконання владних повноважень, Київська міська рада рішенням від 25.12.2008 № 1051/1051 затвердила Правила благоустрою міста Києва, які визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини (далі -Правила благоустрою).

Порядок оформлення контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, її зупинення, продовження і закриття врегульовано у розділі XV Правила благоустрою.

Скаржник зазначає, що підставою на порушення існуючого благоустрою та його відновлення у місті Києві є контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою, яка видається Департаментом за заявою встановленої форми.

Так, позивачу 21.06.2017 у встановленому Правилами благоустрою порядку було видано контрольну картку № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку з встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва. Заявлений термін виконання робіт з 21.06.2017 по 21.11.2019.

Водночас, під час зустрічі Київського міського голови групою громадян, що виступають проти будівництва по вул. Мічурина, 44, вул. А. Малишка, 9 та Андріївському узвозі, 14-16, що відбулася 09.01.2018 було напрацьовано Протокол доручень № 2, відповідно до пункту 4 якого призупинено дію Контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі, до прийняття рішення на архітектурно-будівельній раді, про що було повідомлено позивача листом від 12.01.2018 № 064-213.

Згодом із посиланням на лист, акт обстеження земельної ділянки Департаменту земельних ресурсів № 057027-1809 від 26.01.2018 та підпункт 15.5.2 пункту 15.2 Правил благоустрою м. Києва, затверджених рішенням Київської міської ради №1051/1051 від 25.12.2008, Департамент повідомив позивача про анулювання дії Контрольної картки №17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою відновлення у зв`язку з встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16.

Скаржник вважає, що вчинені ним дії та прийняті рішення відповідають вимогам законодавства.

У контексті спірних правовідносин скаржник також наголосив, що вичерпний перелік дозвільних документів наведений у Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», серед якого відсутній такий дозвільний документ, як контрольна картка на порушення благоустрою. Анулювання контрольної картки не має наслідком зупинення будівельних робіт.

Інші учасники правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон №2807-IV) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Стаття 1 Закону № 2807-IV визначає благоустрій населених пунктів як комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Законом України від 17.05.2012 №4710-VI «Про внесення змін до деяких законів України щодо благоустрою населених пунктів» Закон 2807-IV доповнено статтею 26-1, якою запроваджено поняття «дозвіл на порушення об`єктів благоустрою».

Так, частиною першою статті 26-1 Закону 2807-IV встановлено, що порушення об`єктів благоустрою, пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт, здійснюється на підставі дозволу на порушення об`єктів благоустрою виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, крім випадків, встановлених абзацами другим-четвертим частини першої цієї статті.

Згідно із частиною третьою статті 26-1 Закону 2807-IV порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджується рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради на підставі Типового порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Отже, за змістом частини першої статті 26-1 Закону 2807-IV порушення об`єктів благоустрою має бути в першу чергу пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт.

Відповідно до частини 2 статті 26-1 Закону 2807-IV перелік земляних та ремонтних робіт, для виконання яких необхідно отримати дозвіл, встановлюється у Типовому порядку щодо видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів (далі - Типовий порядок), який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною третьою статті 26-1-Закону 2807-IV передбачено, що порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджується рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради на підставі Типового порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято таке рішення, застосовується Типовий порядок, затверджений Кабінетом Міністрів України.

На виконання частини 3 статті 26-1 Закону 2807-IV постановою Кабінету Міністрів України від 30.10.2013 № 870 затверджений Типовий порядок видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджено (далі - Порядок 870).

Згідно із пунктами 1, 2 Порядок 870 встановлює процедуру видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою (далі - дозвіл) або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів. Дія цього Типового порядку поширюється на юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що здійснюють порушення об`єктів благоустрою, пов`язане з проведенням земляних та/або ремонтних робіт.

Також Порядок 870 визначає перелік земляних та/або ремонтних робіт, для проведення яких необхідно отримати дозвіл.

За приписами статті 13 Закону 2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів належать у тому числі (…) території загального користування, парки, майдани, площі, бульвари, проспекти, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, прибудинкові території.

Відповідно до частини другої статті 21 Закону 2807-IV до малих архітектурних у тому числі (…) відносяться огорожі.

Предметом спору у справі є рішення відповідача від 11.04.2018 №064-2619 про анулювання дії контрольної картки №17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва.

Отже, одним із ключових питань у справі є визначення статусу та нормативного регулювання підстав анулювання дії контрольної картки, оскільки відмінність рішень судів попередніх інстанцій у значній мірі пов`язана із застосуванням різного нормативного регулювання до спірних правовідносин.

Верховний Суд звертає увагу, що у встановлених судами обставинах відсутня інформація про надання відповідачем дозволу на порушення об`єктів благоустрою, визначених статтею 13 Закону 2807-IV пов`язаного з виконанням земляних та ремонтних робіт передбачений Порядком 870).

Також частиною першою статті 34 Закону №2807-IV визначено, що правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила благоустрою) це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Відповідно до пункту 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Згідно із приписами статті 10 Закону № 2807-IVдо повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051 затверджені Правила благоустрою міста Києва, які визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Водночас, до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо благоустрою населених пунктів» від 17.05.2012 №4710-VI, фіксація та контроль за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням при виконанні земельних і будівельних робіт та капітальних ремонтів на території міста Києва здійснювалися на підставі документа встановленої форми - контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, відповідно до Правил благоустрою міста Києва, затверджених додатком до рішення Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051 (далі - Правила 1051).

Так, пунктом 1.4 рішення Київської міської ради від 22.09.2011 №35/6251 «Про внесення змін і доповнень до деяких рішень Київської міської ради» скасовано дозвіл (ордер) на порушення благоустрою - додаток N 6 до Правил благоустрою м. Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051, та затверджено новий документ - контрольну картку на тимчасове порушення благоустрою згідно з формою, що додається.

Контрольна картка вводиться на період створення електронної бази даних на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення (абзац дев`ятнадцятий розділу І Правил благоустрою міста Києва в редакції рішення від Київської міської ради від 22.09.2011 №35/6251).

Відповідно до абзацу 17 та 19 розділу І Правил благоустрою контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою - це документ встановленої форми згідно з додатком до цих Правил, на підставі якого здійснюються фіксація та контроль за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням при виконанні земельних і будівельних робіт та капітальних ремонтів на території міста Києва.

Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у сфері контролю за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням при виконанні земельних і будівельних робіт та капітальних ремонтів на території міста Києва діяло рішення Київської міської ради від 25.12.2008 № 1051/1051 «Про Правила благоустрою міста Києва», розділом XV додатку до якого встановлювався порядок оформлення контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, її зупинення, подовження і закриття.

Водночас колегія суддів наголошує, що частина перша статті 26-1 Закону №2807-IV передбачає надання дозволу на порушення саме об`єктів благоустрою, яке пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт.

Відповідно до підпунктів 6.9 та 6.11 пункту 6 Положення про Департамент міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27.01.2011 №94 (далі - Положення № 94), у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 18.12.2017 № 1635, Департамент має право:

видавати, продовжувати термін дії, призупиняти, зупиняти, закривати, анулювати контрольні картки на тимчасове порушення благоустрою на період виконання будь-яких земляних, монтажних, інших робіт, пов`язаних з тимчасовим порушенням благоустрою та подальшим його відновленням;

здійснювати розгляд та підготовку матеріалів щодо видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів у місті Києві.

З огляду на таке нормативне регулювання, Верховний Суд у постанові від 12.08.2019 (справа №826/9422/17) зробив висновок, що дозвіл на порушення об`єктів благоустрою та контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою це два різних за формою та суб`єктом видання документа.

Також колегія суддів ураховує, що правове регулювання правовідносин, пов`язаних з видачею/зупиненням/анулюванням контрольних карток було предметом судового розгляду у справі № 826/16195/16 (постанова від 14.09.2021), у якій Верховний Суд сформував такий висновок: « (…) на території м. Києва проведення земельних і будівельних робіт здійснюється на підставі контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, строк дії якої визначається Департаментом».

Також у постанові Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі №826/9594/16 зазначено, що контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою - документ встановленої форми згідно з додатком до цих Правил, на підставі якого здійснюються фіксація та контроль за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням при виконанні земельних і будівельних робіт та капітальних ремонтів на території міста Києва. Тотожний висновок підтриманий у справі №826/4613/16 (постанова від 13 серпня 2020 року).,

Колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від вищезазначених правових позицій.

Водночас наведена вище правозастосовча практика спростовує висновки суду апеляційної інстанції щодо необхідності застосування до спірних правовідносин, з урахуванням встановлених обставин, законодавство, що регулює дозвільну систему у сфері господарської діяльності.

Отже, за такого правового регулювання та судової практики, Правила №1051/1051 є спеціальною нормою, які передбачають підстави надання та анулювання контрольної картки.

В межах спірних правовідносин позивачем оскаржуються рішення та дії Департаменту міського благоустрою щодо призупинення та анулювання контрольної картки №17070067-Пд, оформлені листами від 12.01.2018 №064-213 та від 11.04.2018 №064-2619 відповідно.

Щодо оскарження рішення відповідача оформленого листом від 12.01.2018 №064-213 про призупинення контрольної картки № 17070067-Пд, Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до підпунктів 15.1.1 та 15.1.3 пункту 15.1 Правил благоустрою, підставою на порушення існуючого благоустрою та його відновлення у місті Києві є контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою. Контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення на період виконання земляних і монтажних робіт, пов`язаних з прокладанням, перекладанням, ремонтом, у тому числі ліквідації аварій інженерних мереж і споруд, будівництвом і ремонтом будинків, транспортних магістралей, доріг, площ, інженерних вишукувань, благоустроєм та озелененням територій, надається на підставі письмового звернення замовника (забудовника), в якому повинні бути вказані адреса, назва та характеристика виконуваних робіт. До листа додається заявка встановленої форми (інформація про виконавця робіт і замовника).

Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є органом, який здійснює видачу контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою при виконанні земельних, будівельних та інших робіт та капітальних ремонтів на території м. Києва без будь-яких погоджень та затверджень Київським міським головою та іншими посадовими особами виконавчого органу Київради.

Відповідно до підпунктів 15.2.1 та 15.2.3 пункту 15.2 Порядку благоустрою заявник звертається до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із заявкою встановленої форми.

Заявка та надані документи опрацьовуються в Департаменті міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) і за результатами видається контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою.

Підпунктами 15.2.8 та 15.2.9 пункту 15.2 Правил благоустрою передбачено, що термін дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою визначається Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

21 червня 2017 року Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано контрольну картку №17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення в зв`язку з встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва.

Листом від 12 січня 2018 року №064-213 Департамент міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив Приватне підприємство «Маркон» про те, що на виконання пункту 4 Протоколу доручень №2 від 09 січня 2018 року, напрацьованих під час зустрічі Київського міського голови групою громадян, що виступають проти будівництва по вул. Мічуріна, 44 у Печерському районі, А. Малишка, 9 у Дарницькому районі та Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі, призупиняє дію Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі до прийняття рішення на архітектурно-містобудівній раді. Зазначений лист є предметом спору у справі.

Згідно з підпунктом 15.5.1 пункту 15.5 Правил благоустрою дія контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою може бути призупинена, у тому числі (…), при виконанні робіт з порушенням вимог затвердженої проектної документації, містобудівних, будівельних, санітарних норм і правил; порушенні прав суміжних землекористувачів, а також інтересів фізичних та юридичних осіб, що охороняються чинним законодавством; невиконанні, в тому числі з порушенням термінів, відповідних приписів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та підпорядкованих йому структурних підрозділів, приписів районних управлінь (відділів) благоустрою.

У контрольну картку на тимчасове порушення благоустрою у разі його призупинення вноситься відповідна відмітка про дату та причини призупинення.

Як зазначено вище судом першої інстанції, на підставі наявного в матеріалах справи протоколу доручень №2, напрацьованого за результатами зустрічі Київського міського голови з групою громадян, вирішено призупинити дію контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі, до прийняття рішення на архітектурно-містобудівній раді.

Також суд першої інстанції взяв до уваги, що Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради проведено позапланову перевірку об`єкту «Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва», за результатами якої складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм стандартів і правил від 05 січня 2018 року та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 05 січня 2018 року, яким вимагається зупинити виконання будівельних робіт до усунення допущених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Щодо дії припису суд першої інстанції цілком слушно наголосив, що на час прийняття рішення про призупинення дії картки оформленого листом від 12.01.2018 ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2018 року у справі №826/2234/18, про зупинення дії припису ще не існувала, справа щодо його оскарження розглянута не була, а отже, припис був чинним.

У цьому контексті Верховний Суд звертає увагу, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із пунктом 3 частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки у тому числі (…) мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Отже, у контексті вимог підпункту 15.5.1 пункту 15.5 Правил благоустрою при вирішенні питання щодо дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою уповноважений орган, який опікується благоустроїм може враховувати висновки іншого компетентного органу, у тому числі (…) з питань дотримання вимог містобудівних, будівельних правил, про порушення яких зазначено у приписах.

Щодо оскарження рішення відповідача, оформленого листом №064-2619 від 11.04.2018, про анулювання контрольної картки №17070067-Пд, Верховний Суд зазначає таке.

Так листом від 11 квітня 2018 року №064-2619 відповідач повідомив позивача, що відповідно до листа та акту обстеження земельної ділянки Департаменту земельних ресурсів від 26 січня 2018 року №057027-1809 щодо невиконання умов договору оренди відноситься до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва та пункту 15.5.2 Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051, анулює дію контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення в зв`язку зі встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16.

Також судом першої інстанції було наголошено, що за результатами обстеження встановлено, що частина огородженої земельної ділянки орієнтовної площею 0,1 га, на якій влаштовано будівельний майданчик, відноситься до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва. На думку органу контролю, в діях ПП «Маркон» вбачаються ознаки невиконання умов договору оренди земельної ділянки, а саме: пункту 8.4 завершити забудову земельної ділянки в строки, установлені проектною документацією на будівництво, затвердженою в установленому порядку, але не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації договору.

Отже, у якості підстав для анулювання контрольної картки відповідач зазначив невиконання позивачем умов договору оренди землі, який входив до переліку документів, доданих до листа звернення вх. № 3539-по від 03 листопада 2016 року на отримання контрольної картки.

Водночас згідно із підпунктом 15.5.2 пункту 15.5 Правил благоустрою, визначені підстави зупинення (анулювання) дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, у тому числі (…), є значні порушення затвердженої проектної документації, містобудівних, будівельних і санітарних норм і правил у частині забезпечення безпеки населення і територій, недотримання режиму охорони об`єктів культурної спадщини і т. п.;

невиконання замовником (забудовником) обов`язків згідно з угодою (контрактом) на будівництво або рішення громадських слухань;

виявлення грубих порушень установленого порядку оформлення ордерів, закінчення терміну дії дозвільної документації, на підставі якої видано ордер;

значних порушень вимог забезпечення упорядкованого середовища життєдіяльності в період будівництва, які створюють загрозу безпеці населення і території, порушують режим безперервного інженерного забезпечення, транспортного і комунально-побутового забезпечення населення та прилеглих територій;

звернення Головного управління економіки та інвестицій, в разі відсутності сплати пайової участі або неналежного виконання зобов`язань згідно з договором пайової участі на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста.

Отже, за такого правового регулювання та встановлених обставин суд першої інстанції дійшов цілком обґрунтованого висновку, що за результатами огляду земельної ділянки встановлена наявність порушення норм у сфері містобудівних, будівельних норм, що є підставою для зупинення (анулювання) дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою.

Водночас, згідно із підпунктом 15.5.2 пункту 15.5 Правил благоустрою, рішення про скасування або призупинення дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою приймає Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що повідомляє в письмовій формі замовнику (підряднику) та зацікавленим організаціям.

Колегія суддів звертає увагу, що некоректність формулювань рішень відповідача щодо призупинення та анулювання контрольної картки №170070067-Пд, оформлених листами від 12.01.2018 №064-213 та від 11.04.2018 №064-2619, не спростовує встановлені судом першої інстанції порушення, які своєю чергою слугували підставами для ухвалення оскаржених дій та рішень.

Верховний Суд критично оцінює твердження суду апеляційної інстанції, що невиконання умов договору оренди земельної ділянки чи самовільне заняття прилеглої земельної ділянки не є підставами анулювання контрольної картки, виходячи з такого.

Як зазначено вище, згідно з підпунктом 15.5.2 пункту 15.5 Правил благоустрою, порушення затвердженої проектної документації, містобудівних норм є підставою зупинення (анулювання) дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою.

Згідно з пунктами 6, 8 статті 1 Закону №3038-VI лінії регулювання забудови - визначені в містобудівній документації межі розташування будинків і споруд відносно червоних ліній, меж окремих земельних ділянок, природних меж та інших територій;

містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

Зміст пунктів 6, 8 статті 1 Закону №3038-VI беззаперечно свідчить, що лінії регулювання забудови визначені в містобудівній документації межі розташування будинків і споруд відносно червоних ліній, меж окремих земельних ділянок містобудівні є невід`ємною частиною містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Отже, ураховуючи предмет та обставини справи, що розглядається, невиконання умов договору оренди земельної ділянки, у тому числі щодо строків забудови та самовільне заняття прилеглої земельної ділянки є невід`ємною частиною дотримання вимог містобудівних умов та обмежень земельної ділянки порушення яких своєю чергою є підставою для анулювання контрольної картки.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає в тому, щоб рішення було ухвалено з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухвалення рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

За приписами частини четвертої статті 242 КАС України судове рішення у тому числі (…) має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно із частиною першою статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються.

За такого правового регулювання рішення суду має бути обґрунтованим лише доказами, які були у відповідача на момент ухвалення оскарженого рішення або вчинення певної дії. Водночас посилання суду першої інстанції у якості одного з мотивів ухвалення рішення на обставини які мали місце після прийняття оскаржених рішень не відповідають вимогам процесуального закону.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності у відповідача правових підстав для ухвалення оскаржених рішень без урахування мотивів, які відбулись після ухвалення оскаржених рішень, проте прийняті судом.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 у справі №826/17303/18 скасувати.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.03.2019 у справі №826/17303/18 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа