Постанова

від 08.03.2023 по справі 806/1560/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2023 року

м. Київ

справа №806/1560/17

адміністративне провадження № К/9901/46377/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/1560/17

за позовом Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Яскравий» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорова Надія Володимирівна, третя особа-Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Яскравий» на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шевчук С.М., суддів: Мацького Є.М., Шидловського В.Б.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 06 червня 2017 року Обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Яскравий» звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни від 19 квітня 2017 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 за адресою: м. Житомир, проїзд Академіка Тутковського, 6-а.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що висновки відповідачів, викладені у акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19 квітня 2017, є безпідставними та не відповідають фактичним обставинам справи. Зокрема, не відповідає дійсності твердження відповідача про відсутність фотофіксації земельної ділянки, оскільки дана фотофіксація була подана до заяви про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 10 листопада 2016. Також зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 відповідають вимогам, встановленими Порядком надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 № 109. На переконання позивача, помилковим є твердження інспектора про невідповідність фактичної площі земельної ділянки вимогам примітки 2 пункту 3.8 ДБН 360-92**, оскільки згідно Містобудівного розрахунку площа забудови є меншою, ніж площа земельної ділянки, яка передана позивачу для забудови. Окремо зазначив, що указаний пункт ДБН 360-92** встановлює вимоги до реконструкції житлової будови, у той час, містобудівні умови та обмеження видані для нового будівництва багатоквартирного житлового будинку.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 23 серпня 2017 року Житомирський окружний адміністративний суд вирішив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни від 19 квітня 2017 №48/17-а про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ".

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що порушення встановлені контролюючим органом у ході позапланової перевірки не відповідають дійсності, а отже у відповідача були відсутні правові підстави для застосування до позивача виняткових заходів у вигляді скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 26 лютого 2018 року Житомирський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області задовольнити, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "23" серпня 2017 р. - скасувати. Прийняти нову постанову, якою Обслуговуючому кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Яскравий" у задоволенні позову до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області -відмовити.

6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що позивачем при наданні Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради містобудівного розрахунку не було враховано вимоги примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92**, а отже отримані ним містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не відповідають державним будівельним нормам та підлягають скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 28 березня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Яскравий».

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі № 806/1560/17 скасувати та залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року.

У касаційній скарзі позивач вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції з приводу недотримання ним вимог примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92**, оскільки, на думку скаржника, судом не було враховано надані ним пояснення щодо містобудівного розрахунку з урахуванням резервної площі.

8. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

9. Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою позивача на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі № 806/1560/17.

10. 23 квітня 2018 року до Верховного Суду від Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 27 червня 2019 року, у зв`язку з зміною спеціалізації судді Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

12. Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 04 листопада 2021 року, у зв`язку з відпусткою судді Стеценка С.Г., який входить до складу постійної колегії суддів, здійснено за допомогою автоматизованої системи його заміну на суддю Рибачука А.І.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 06 березня 2023 року, у зв`язку з відпусткою судді Рибачука А.І., який входить до складу постійної колегії суддів, здійснено за допомогою автоматизованої системи його заміну на суддю Стеценка С.Г.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у користуванні ОК "ЖБК "Яскравий" перебуває земельна ділянка, площею 0,1150 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 1810136600:04:006:0001, цільове призначення: для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку на підставі договору суперфіцію від 16 вересня 2016, посвідченого приватним нотаріусом Житомирського міського нотаріального округу Стражник Т.О.

Умовами указаного договору передбачено, що ОК "ЖБК "Яскравий" набуває функцій замовника будівництва.

10 листопада 2016 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (суперфіціари за договором від 16 вересня 2016) звернулись до Центру надання адміністративних послуг Житомирської міської ради з заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництва багатоповерхового будинку по АДРЕСА_1 .

За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18 листопада 2016 № 79/16 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ".

На виконання наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 13 квітня 2017 № 619 про проведення позапланової перевірки з питань дотримання надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 листопада 2016 № 79/16 відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт позапланової перевірки від 19 квітня 2017.

19 квітня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною на підставі названого акту перевірки прийнято рішення від №48/17-а про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ".

Як вбачається зі змісту вказаного рішення містобудівні умови скасовані у зв`язку з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а зокрема: пункту 6 "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; вимоги примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень"; абзацу 6 пункту 1.2 розділу І, пунктів 2.2, 2.4 розділу ІІ Порядку 109 від 07 липня 2011року .

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Частинами другою та третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно з положеннями статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

У частині п`ятій цієї статті визначено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 у справі 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 у справі №809/721/18, від 10 жовтня 2019 у справі №260/1499/18, від 20 лютого 2020 у справі №813/52/13-а.

16. Частиною другою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначено Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 № 109, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 за № 912/19650 (надалі - Порядок № 109).

Відповідно до пункту 2.2. розділу ІІ Порядку № 109, для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Пунктами 3.1. та 3.2, 3.4 розділу ІІІ Порядку №109 визначено, що містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин. Текстова частина містобудівних умов та обмежень містить розділи: "Загальні дані"; "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки". Розділ "Загальні дані" містить: назву об`єкта будівництва; інформацію про замовника; наміри забудови; адресу будівництва або місце розташування об`єкта; документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою (крім випадків, передбачених пунктом 2.3 розділу II цього Порядку); площу земельної ділянки; цільове призначення земельної ділянки; посилання на містобудівну документацію (у разі наявності); функціональне призначення земельної ділянки; основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва.

Розділ "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки" містить: граничнодопустиму висоту будівель; максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; охоронювані зони інженерних комунікацій; вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва"; вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України "Про благоустрій населених пунктів"; забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України "Про охорону культурної спадщини"; вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 року надані Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради.

Відповідно до пункту 6 частини 4 статті 41 -1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас положеннями пункту 32 Порядку № 698 визначено, що якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції. У разі зупинення дії рішення об`єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

За такого правового регулювання у контролюючого органу у сфері містобудування наявні повноваження скасовувати рішення об`єкта нагляду, якщо рішення порушує законодавство у сфері містобудівної діяльності. При цьому, дія рішення об`єкта нагляду зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

В той же час скасування рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку.

18. Позивачем як у позовній заяві так і в касаційній скарзі було заявлено про безпідставність проведення щодо нього позапланової перевірки, проте такі твердження позивача не заслуговують на увагу з огляду на наступні положення законодавства.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року N 698 (далі - Порядок N 698, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 2 Порядку N 698, нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

За визначенням пункту 14 Порядку N 698 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена квартальним планом роботи Держархбудінспекції.

Пунктом 16 Порядку N 698 передбачено, що позапланова перевірка проводиться на підставі наказу Держархбудінспекції та направлення на проведення перевірки за формою згідно з додатком 1. Під час проведення позапланової перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її проведення. Позапланова перевірка того самого об`єкта нагляду з питань, які були предметом позапланової перевірки, не допускається, крім випадків виявлення недостовірних даних, що надавалися під час такої перевірки.

Як було зазначено судом першої інстанції наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 13 квітня 2017 № 619 наказано управлінню Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 листопада 2016 № 79/16.

Підставою для прийняття указаного наказу стала довідка про результати документальної перевірки від 11 квітня 2017 року.

Положеннями пунктів 21, 22 Порядку N 698 установлено, що документальною перевіркою вважається перевірка, яка проводиться на підставі та з метою встановлення своєчасності, достовірності, повноти даних та відповідності вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності документів і матеріалів об`єктів нагляду, складених під час виконання ними своїх повноважень. Документальна перевірка проводиться без виїзду на об`єкт нагляду.

Видання наказу на проведення камеральної або документальної перевірки не потребується.

Камеральні та документальні перевірки проводяться головними інспекторами будівельного нагляду без присутності посадових осіб об`єктів нагляду.

За результатами камеральної та документальної перевірки в разі наявності відомостей про ознаки вчинення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності складається довідка за формою згідно з додатком 3, на підставі якої протягом п`яти робочих днів з дня її складення керівником Держархбудінспекції приймається рішення про проведення позапланової перевірки.

Підпунктом 5 пункту 15 Порядку N 698 передбачено, що підставами для проведення позапланової перевірки є виявлення за результатами камеральної чи документальної перевірки відомостей про порушення об`єктом нагляду вимог законодавства під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності.

У довідці про результати документальної перевірки від 11 квітня 2017 зазначено, що під час проведення документальної перевірки позивача головним інспектором будівельного нагляду встановлено вчинення Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради порушення вимог містобудівного законодавства, яке полягає у неврахуванні цим суб`єктом під час провадження містобудівної діяльності вимог пункту 6 "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 6 пункту 1.2 розділу І, пунктів 2.2, 2.4 розділу ІІ Порядку 109 від 07 липня 2011 р.

19. У відповідності до положень законодавства у сфері містобудування виявлені та відображені у довідці про результати документальної перевірки від 11 квітня 2017 року порушення є беззаперечною підставою для проведення позапланової перевірки, а отже у відповідача були законні підстави для проведення такої перевірки щодо позивача, відтак висновки суду першої інстанції з приводу правомірності призначення та проведення позапланової перевірки є вірними.

В подальшому, на підставі наказу від 13 квітня 2017 № 619 та направлення від 14 квітня 2017 № 25/17-а головним інспектором будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради під час провадження містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 листопада 2016 № 79/16 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ", за результатами якої складено акт від 19 квітня 2017 року.

Наведеним актом зафіксовано, що під час провадження містобудівної діяльності всупереч вимог містобудівного законодавства Департаментом не враховано вимоги пункту 6 "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", вимоги примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень", абзацу 6 пункту 1.2 розділу І, пунктів 2.2, 2.4 розділу ІІ Порядку 109 від 07 липня 2011 року.

Деталізуючи виявлені порушення наведених норм містобудівного законодавства, головний інспектор будівельного нагляду зазначив про:

відсутність у додатках, які стали підставою для прийняття рішення про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016, фотофіксації земельної ділянки (з оточенням);

невідповідність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 формі, наведеній у додатку Порядку № 109 (зайвий 14 пункт);

відсутність у містобудівному розрахунку необхідних даних, для прийняття відповідного рішення, а саме: фактична площа земельної ділянки не відповідає вимогам примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" щодо мінімальної площі ділянки для окремого житлового будинку; відсутнє об`ємно-просторове рішення запланованого об`єкта будівництва;

відсутність плану зонування або детального плану території, що унеможливлює визначити відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Виявлені порушення стали наслідком для прийняття головним інспектором будівельного нагляду рішення від 19 квітня 2017 №48/17-а про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ".

Таким чином для вірного вирішення цієї справи варто проаналізувати виявлені контролюючим органом порушення на їх відповідність вимогам містобудівного законодавства та встановити чи спростовувати їх дійсність у розрізі встановлених обставин справи.

20. З приводу зазначення в акті перевірки у якості виявленого порушення про відсутність у додатках, які стали підставою для прийняття рішення про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016, фотофіксації земельної ділянки, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1.2. Порядку №109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить відомості щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Пунктом 2.1 Порядку №109 визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

У пункті 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються:

засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Судом першої інстанції було досліджено пакет документів, поданих до заяви про видачу містобудівних умов та обмежень та встановлено відповідність обсягу поданих позивачем документів Порядку № 109.

За таких обставин колегія суддів КАС ВС констатує, що суд першої інстанції дійшов цілком вірного висновку про відсутність підстав для констатування порушення позивачем пункту 2.2 Порядку N 109, а висновок головного інспектора будівельного нагляду про відсутність фотофіксації земельної ділянки (з оточенням) відповідно є помилковим.

21. З приводу невідповідності містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 формі, наведеній у додатку Порядку № 109, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Склад та зміст містобудівних умов та обмежень регламентовано розділом ІІІ Порядку № 109, пунктом 3.1 якого визначено, що містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин.

Згідно із пунктом 3.2 Порядку №109 текстова частина містобудівних умов та обмежень містить розділи: «Загальні дані»; «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки».

Розділ «Загальні дані» містить: а) назву об`єкта будівництва; б) інформацію про замовникам; в) наміри забудови; г) адресу будівництва або місце розташування об`єкта; ґ) документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою (крім випадків, передбачених пунктом 2.3 розділу II цього Порядку); д) площу земельної ділянки; е) цільове призначення земельної ділянки; є) посилання на містобудівну документацію (у разі наявності); ж) функціональне призначення земельної ділянки; з) основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва (пункт 3.3 Порядку №109).

Пунктом 3.4 Порядку № 109 визначено, що Розділ «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій; є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 «Інженерні вишукування для будівництва»; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів»; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Колегія суддів КАС ВС зазначає, що згідно із формою містобудівних умов та обмежень, яка наведена у додатку до Порядку № 109, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містять певні примітки, в яких випадках зазначається ті чи інші дані, виокремлені дужками, зокрема, за наявності, в залежності від виду забудови.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що у випадку надання містобудівних умов та обмежень як основної складової вихідних даних для проектування об`єкта будівництва у них заповнюються обов`язкові до заповнення розділи містобудівних умов та обмежень, а певні дані (інформація) зазначаються у разі їх наявності.

Зазвичай визначена суб`єктом владних повноважень форма подання документа затверджується з метою упорядкування поданої особою інформації у визначених цим органом рамках, тобто структуровано, у необхідних обсягах та форматі. Форма документа, в свою чергу забезпечує йому здатність зберігати і передавати інформацію у просторі і часі.

Метою надання певному типу документів визначеної форми є необхідність ідентифікації його серед інших видів документів, яка у свою чергу спрямована на полегшення його подальшого опрацювання, систематизації, використання, тощо.

Функціональне призначення форми документа різноманітне, проте визначальним все ж таки у документі є його зміст, оскільки зміст у більшості випадків має фундаментальне значення над його упорядкуванням (структурою, порядком, формою документа).

22. За такого міркування колегія суддів КАС ВС вважає, що у разі внесення додаткового пункту до форми «додатку до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» за умови дотримання первинної його структури та передбаченого цією формою інформаційного наповнення, у цьому випадку недотримання форми документа шляхом додавання додаткового пункту до її структури не несе для особи негативних наслідків у вигляді втрати таким документом своєї дії (чинності).

Отже колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що наявність у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 року додаткового 14 пункту, який не передбачено умовами пункту 3.6 Порядку N 109, у розрізі цієї справи не є підставою для їх скасування.

23. Щодо суті зафіксованого контролюючим органом порушення законодавства, яке, на його думку, полягає у відсутності у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки № 79/16 від 18 листопада 2016 року плану зонування або детального плану території.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною першою статті 17 вказаного Закону передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Частиною 1 статті 18 Закону №3038-VI встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Отже, основним видом містобудівної документації на місцевому рівні є генеральний план населеного пункту на основі якого (у його складі або як окремий документ), з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, може розроблятися план зонування території відповідного населеного пункту.

Положеннями частини першої статті 19 Закону №3038-VI передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Відповідно до частини 1 статті 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Згідно з положеннями пункту 3 частини першої статті 1 Закону №3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й план зонування території. Відтак, наміри забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території чи плану зонування, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 у справі №803/1231/17, від 11 липня 2019 у справі №369/9003/16-а, від 17 жовтня 2019 у справі № 569/4123/16-а, від 24 лютого 2020 по справі №569/4122/16-а.

24. У ході судового розгляду цієї справи судами встановлено, що на момент видачі містобудівних умов та обмежень № 79/16 від 18 листопада 2016 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: м. Житомир, проїзд Академіка Тутковського, 6-а", виданих замовникам, діяв генеральний план міста Житомира, затверджений рішенням міської ради від 26 грудня 2001 № 266.

Мінрегіон України у роз`ясненнях від 29 січня 2015 зазначив, що оскільки статтею 16 Закону N 3038-VI віднесено до містобудівної документації на місцевому рівні, крім плану зонування та детального плану території, генеральний план населеного пункту, Мінрегіон не вбачає невідповідності законодавству у визначенні та наданні містобудівних умов та обмежень на підставі генерального плану міста.

За таких обставин справи та висновків Верховного Суду з приводу класифікації генерального плану населеного пункту у якості основного виду містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні та правомірності пріоритетного орієнтування на такий вид містобудівної документації (у разі відсутності затверджених планів зонування чи детальних планів) під час визначення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, колегія суддів КАС ВС вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність у діях Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирського міської ради порушення вимог законодавства у сфері містобудування, висновки контролюючого органу з цього приводу є помилковими.

25. Щодо виявленого контролюючим органом у сфері містобудування порушення вимог примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" щодо мінімальної площі ділянки для окремого житлового будинку, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Згідно визначення у пункті 1.1 Порядку N 109, містобудівний розрахунок - розрахунок щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.

У відповідності до п. 2.2. Порядку для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником поміж іншого додається містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

У відповідності до листа - Роз`яснення від 02 лютого 2012 року №7/14-1575 містобудівний розрахунок не є стадією проектування і розробляється та надається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкту будівництва та його техніко-економічні показники (назва об`єкту, поверховість, площа забудови, загальна площа об`єкту, відповідність щільності забудови (при житловому будівництві) та інша інформація, яка на думку інвестора дає повне уявлення про його наміри).

Тобто з наведених положень можна зробити висновок, що у містобудівному розрахунку замовником декларуються межі майбутньої забудови, визначаються її основні параметри та обсяги, при цьому усі показники моделюються за умови дотримання чинних нормативних документів у цій сфері, що є визначальним.

Такі параметри об`єкта забудови кореспондуються з намірами замовника реалізувати власне право на забудову у заявлених ним обсягах, при цьому замовник вправі як зменшити так і збільшити обсяги запланованої забудови але в межах граничних норм такої забудови та за умов відповідності таких намірів встановленим нормативам у галузі містобудування.

Колегія суддів КАС ВС погоджується з судом першої інстанції, що містобудівний розрахунок не є стадією проектування.

Проте така позиція суду першої інстанції не дає можливість нівелювання нею законодавчо встановлену необхідність встановлення у такому містобудівному розрахунку параметрів майбутнього об`єкту будівництва та визначення уповноваженим суб`єктом владних повноважень на основі цього розрахунку у сукупності з іншими документами, переліченими у пункті 2.2 Порядку, можливості надання замовнику містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки чи необхідності відмовити йому у їх отриманні. Тобто реалізувати суб`єктом владних повноважень свої дискреційні повноваження.

Отже, зазначення у містобудівному розрахунку основних параметрів об`єкта будівництва, які заздалегідь не відповідають нормативним актам у галузі містобудування, є достатньою підставою для скасування таких містобудівних умов та обмежень.

У відповідності до пункту 3.8* ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" реконструкція житлової забудови, яка склалася, повинна передбачати: планомірне упорядкування територій; модернізацію старих капітальних будинків, ліквідацію аварійних і малопридатних для проживання будинків; знесення частини придатного для експлуатації фонду з метою вирішення невідкладних загальноміських потреб; винос або перепрофілювання шкідливих у санітарно-гігієнічному і вибухово -, пожежонебезпечному відношенні об`єктів; використання вивільнюваних ділянок для розміщення нового житлового і культурно-побутового будівництва, озеленення, улаштування спортивних і дитячих майданчиків, куточків відпочинку тощо. Здійснення реконструкції забудови повинне обґрунтовуватися спеціальними технікоекономічними розрахунками, містобудівними і санітарно-гігієнічними вимогами.

Примітка 1. Мінімальну розрахункову площу ділянки для окремого житлового будинку (без розміщення на ній дитячих дошкільних установ і підприємств обслуговування, гаражів, що належать громадянам, фізкультурних і спортивних споруд) необхідно приймати відповідно до кількості його мешканців - не менше як: 30,1 - 23,3 м2 /люд. (при забудові до 3 поверхів), 20,2 - 17,0 м2 /люд. (4 - 5 поверхів), 15,3 - 13,9 м2 /люд. (6 - 8 поверхів), 12,2 - 12,0 м2 /люд. (9 - 12 поверхів).

Згідно пункту 6 та 10 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №79/16 від 18 листопада 2016року техніко-економічні показники об`єкта будівництва становлять: поверховість - 9 поверхів; кількість квартир -206кв.; площа забудови -653кв.м.; загальна площа будинку -10 566,90кв.м.; будівельний об`єм -50700куб. м.; площа земельної ділянки-0,115га, що складає 1150кв.м.

Згідно вказаної примітки 1 пункту 3.8 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" мінімальна площа ділянки на 1 людину - 12,2 кв.м/люд.

Суд апеляційної інстанції вчинивши математичні підрахунки вказав, що зважаючи на кількість квартир в будинку - 206, то при мінімальній кількості людей у таких в квартирах (1 людина на квартиру) площа ділянки для будівництва такого об`єкта повинна становити не менше - 2513,2м.кв. (206х12,2м.кв.)

У свою чергу із державного акта серії ЯА №893996 від 11 лютого 2006 року вбачається, що цільове призначення земельної ділянки, площею 0,1150 га, кадастровий номер 1810136600:04:0060001, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , - для житлової забудови 9-10 поверхів, офісу, магазину до 3-х поверхів.

Зі змісту містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки №79/16 від 18 листопада 2016 року вбачається, що вони були надані позивачу відносно земельної ділянки площа якої становить 0,115 га (пункт 6).

Отже площа вказаної земельної ділянки не розрахована на розміщення 9ти поверхового будинку з заявленою позивачем кількістю квартир у відповідності до державних будівельних норм.

Доводи скаржника з приводу необхідності надання оцінки можливості будівництва 9ти поверхового будинку з урахуванням резервної площі, колегія суддів КАС ВС відхиляє, оскільки предметом розгляду цієї справи є правомірність надання позивачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки №79/16 від 18 листопада 2016 року, які надавалися відносно заявленої позивачем земельної ділянки площею 0,115 га.

З огляду на зазначені обставини, колегія судді КАС ВС вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов цілком ґрунтовного висновку про допущення Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради порушення державних будівельних норм при наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що у свою чергу є беззаперечною підставою для їх скасування, а отже рішення контролюючим органом було прийнято у межах повноважень та у спосіб, визначений законами України.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що аргументи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного рішення.

26. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Яскравий» залишити без задоволення.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі №806/1560/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т. Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л. В.