Постанова

від 13.03.2023 по справі 640/21172/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2023 року

м. Київ

справа № 640/21172/18

провадження № К/9901/11295/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стародуба О.П., Тацій Л.В.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року (суддя Головань О.В.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (головуючий суддя Чаку Є.В., судді Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.)

у справі №640/21172/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайфорт"

до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування припису.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10 травня 2018 року, складеного начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лук`яновим А.О. відносно Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайфорт".

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, позов задоволено.

3. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати судові рішення та відмовити у позові.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 02 квітня 2018 року на підставі звернення прокуратури міста Києва від 28 березня 2018 року вих. №04/2/4/1-60-18/2 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано наказ №174 про проведення позапланової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайфорт", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Арса" на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва "Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва ".

5. 05 квітня 2018 року відповідачем видано направлення для проведення позапланового заходу у період з 05 квітня 2018 року по 19 квітня 2018 року.

6. 06 квітня 2018 року відповідачем було надіслано на адресу Міністерства культури України лист №073-3059, в якому Департамент просив повідомити чи надавалося Міністерством погодження історико-містобудівного обґрунтування та проектної документації замовнику будівництва - Товариству з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" на об`єкт будівництва "Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва".

7. За результатами розгляду вказаного листа Міністерство культури України повідомило, що листом від 22 березня 2018 року погодило подане листом товариства історико-містобудівне обґрунтування "Будівництво житлового будинку" по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент підготовки листа погоджень проектів будівництва, реконструкції, дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством культури України не надавалось.

8. Листом від 20 квітня 2018 року №055-5408 на адресу відповідача позивачем було надано копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №869/16/12-3/009-16.

9. 08 травня 2018 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва видав направлення для проведення позапланового заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування - Товариством з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

10. Результати перевірки оформлені Актом від 10 травня 2018 року. У висновках вказаного Акту зазначено, що замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" не виконані вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №869/16/12-3/009-16, а саме:

- не отримані необхідні технічні умови на приєднання до міських інженерних мереж, в т.ч. не отримано технічні умови КП "Спеціального управління протизсувних підземних робіт" та Управління ДАІ;

- не отримано позитивний висновок в органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" та не отримано дозвіл на виконання робіт в Управлінні охорони культурної спадщини;

- не отримано висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження;

- до початку проектування не розроблено, не погоджене та не затверджене історико-містобудівне обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 та відповідно до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року №122 (історико-містобудівне обґрунтування погоджено Міністерством культури України 22 березня 2018 року, а розроблена проектна документація передана від фізичної особи-підприємця Гапошко до замовника будівництва Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" згідно з актом №1 здачі-прийняття робіт до договору від 28 грудня 2016 року №28/12-16;

- проект будівництва "Будівництво житлового будинку по вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва" не наданий на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в т.ч. на засідання консультативної ради з пам`яткоохоронних питань Управління збереження історичного середовища охорони об`єктів культурної спадщини. Проектна документація не розглянута на засіданні ради Українського товариства охорони пам`яток історії та культури з врахуванням зауважень при опрацюванні проектної документації.

11. Також перевіркою встановлено, що замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" наказом від 19 березня 2018 року №19/03 затверджено проект будівництва "Будівництво житлового будинку по вул. Лук`янівській, 19 в Шевченківському районі м.Києва", розробленого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , який суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.

12. 10 травня 2018 року відповідачем було складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення допущений порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

13. Не погоджуючись з приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій, керувалися тим, що допущені, при проведенні перевірки, порушення нівелюють її наслідки у вигляді накладення штрафів. Так, припис прийнято відповідачем як суб`єктом владних повноважень з суттєвими порушеннями процедури проведення перевірки, зокрема, з порушенням строку перевірки, що є підставою для задоволення позовних вимог.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі №757/40310/16-а зроблено висновок про те, що продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу державної влади.

16. Скаржник стверджує, що судами в оскаржуваних рішеннях не надано правової оцінки тому факту та доказам Департаменту, що враховуючи ненадання суб`єктом містобудування документів, керуючись пунктом 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок №553), Департамент листом від 06 квітня 2018 року№ 073-3059 звернувся до Міністерства культури України щодо підтвердження отримання Товариством з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» дозволу на виконання земляних робіт та інформації щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування та проектної документації замовнику будівництва, а також листом від 05 квітня 2018 року № 073-3023 звернувся до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо видачі замовнику будівництва Товариству з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на об`єкт будівництва: «Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва», а також щодо їх чинності. Суди першої та апеляційної інстанції не врахували, що протягом строку дії направлення до 19 квітня 2018 року Департамент не отримав відповіді від компетентних органів на вкачані вище запити.

17. Відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не надали правову оцінку та не дослідили порушення позивачем законодавства, виявлені Департаментом під час перевірки.

18. Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено та не надано правову оцінку тому факту, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 липня 2019 року у справі № 640/18400/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, відмовлено у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» до Департаменту про визнання протиправним та скасування наказу від 16 серпня 2018 року № 231 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення".

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.

20. За приписами частин 1, 3 та 8 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.

21. За змістом пунктів 5, 9, 16-18, 20-22 Порядку № 553 Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

22. Однією з підстав для задоволення позову судами було посилання на те, що Інспекція не надала доказів належного продовження строку проведення перевірки.

23. У пункті 7 Порядку №553 визначено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

24. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що 02 квітня 2018 року Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано наказ №174 про проведення позапланової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайфорт". Цього ж дня відповідачем було видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування - Товариством з обмеженою відповідальністю "Скайфорт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Термін дії направлення з 05 квітня 2018 року по 19 квітня 2018 року.

25. Відповідно строк проведення контролюючого заходу щодо позивача завершився в останній день строку, визначеного у направленні, а саме 19 квітня 2018 року.

26. Суди вказали, що матеріали справи не містять доказів того, що відповідачем до закінчення строку проведення перевірки (до 19 квітня 2018 року включно) ставилося або вирішувалося питання продовження строку її проведення.

27. Як встановлено судами, начальником інспекційного відділу №3 Лук`яновим А. було складено службову записку про необхідність продовження терміну проведення перевірки з 08 травня 2018 року по 10 травня 2018 року з резолюцією - продовжити на два робочі дні. На підставі вказаної службової записки відповідачем було видано нове направлення на проведення перевірки від 08 травня 2018 року. Акт за результатами проведеної перевірки було складено 10 травня 2018 року.

28. Слід погодитись із судом апеляційної інстанції про те, що необхідність продовження відповідного строку була виявлена контролюючим органом ще 18 квітня 2018 року та 23 квітня 2018 року, проте, останній звернувся до керівника відповідного органу зі службовою запискою про його продовження лише 08 травня 2018 року.

29. Отже, продовження проведення перевірки та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.

30. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 09 квітня 2021 року у справі №640/4901/20, від 19 серпня 2021 року у справі №640/22646/19.

31. За змістом частини 1 статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

32. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.

33. За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого.

34. Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

35. Отже, порушення процедури призначення та проведення перевірки були достатніми підставами для задоволення позовних вимог.

36. У касаційній скарзі відповідач покликається на неврахування судами правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21 лютого 2018 року у справі №757/40310/16-а, з приводу форми рішення про продовження перевірки.

37. Проте, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 21 лютого 2018 року у справі № 757/40310/16-а не є релевантними відносно цієї справи, позаяк зроблені Судом за інших фактичних обставин, ніж ті, що є спірними у цій справі.

38. У справі № 757/40310/16-а перевірка з продовженням тривала з 13 по 29 червня 2016 року, тобто загальний строк не перевищував 12 робочих днів, тоді як у справі, що розглядається мало місце значне переривання строку без наявності на це обґрунтованих підстав.

39. Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено та не надано правову оцінку судовим рішенням у справі № 640/18400/18, з огляду на те, що у вказаній справі предметом розгляду був наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 16 серпня 2018 року № 231 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення". При цьому вказаний наказ №231 було прийнято за результатами проведення перевірки, призначеної згідно з наказом та направленням від 26 липня 2018 року. З огляду на те, що у справі № 640/18400/18 предметом розгляду була наступна позапланова перевірка Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт», суди першої та апеляційної інстанції при розгляді цієї справи (№640/21172/18) не зобов`язані були враховувати судові рішення у справі № 640/18400/18.

40. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

41. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

42. З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а постанову суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.

43. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №640/21172/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб

Суддя Л.В. Тацій