Рішення

від 15.03.2023 по справі 620/403/23

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 березня 2023 року Чернігів Справа № 620/403/23

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого суддіПоліщукЛ.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в приміщенні суду адміністративну справу за позовом заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури до Відділу освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Департамент культури та туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Прилуцької окружної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Відділу освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради (далі відповідач, Відділ культури), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Департамент культури та туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі третя особа, Департамент культури облдержадміністрації), в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради щодо неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, з метою внесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Парафіївської селищної ради Прилуцького району, а саме: Група курганів 2-1 тис. до н.е. до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

зобов`язати Відділ освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, про занесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Парафіївської селищної ради Прилуцького району, а саме: Група курганів 2-1 тис. до н.е. до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

В обґрунтування своїх вимог керівником Прилуцької окружної прокуратури зазначено, що Відділом культури не вжито заходів щодо подання до Департаменту культури облдержадміністрації матеріалів відносно вказаного об`єкта культурної спадщини місцевого значення для занесення його до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, чим порушено вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158. У свою чергу, у згаданих правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, зокрема, вживати дієві заходи на захист інтересів держави. А отже, наявний, визначений Конституцією України, випадок, який обґрунтовує представництво прокурором інтересів держави.

Ухвалою суду від 16.01.2023 відкрито провадження в адміністративній справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. Встановлено відповідачу 15-денний строк, з дня вручення копії ухвали про відкриття провадження у справі, для подання відзиву разом з доказами, які підтверджують обставини, на яких ґрунтуються заперечення. Роз`яснено третій особі, що вона має право подати письмові пояснення щодо позову або відзиву, в яких викласти свої аргументи і міркування на підтримку або заперечення проти позову, в 10-денний строк з дня отримання позову або відзиву.

Вказана ухвала суду була отримана відповідачем 24.01.2023, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

Третій особі ухвала від 16.01.2023 була доставлена до електронного кабінету в системі «Електронний суд» 17.01.2023, що підтверджується довідкою.

Правом подання до суду відзиву та пояснень відповідач і третя особа відповідно не скористались.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Наказом Управління культури і туризму Чернігівської облдержадміністрації від 28.05.2009 № 87 затверджено Списки нововиявлених археологічних об`єктів культурної спадщини Чернігівської області (землі історико-культурного призначення), серед яких, в тому числі, пам`ятка № 4752 - Група курганів 2-1 тис. до н.е. (а.с. 22-28).

На вказаний об`єкт культурної спадщини складено облікові картки (а.с. 29-63).

У відповідь на звернення заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури від 02.09.2022 листом від 08.09.2022 № 15-1317/8 Департамент культури облдержадміністрації, з-поміж іншого, повідомив про те, що звернень від Парафіївської селищної ради (виконавчого комітету) з пропозиціями щодо внесення об`єкта археології з охоронний № 4752-Чр до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до нього не надходило (а.с. 19-20, 21).

У відповідь на звернення заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури від 08.09.2022 Парафіївська селищна рада листом від 12.09.2022 № 03-11/2401 повідомила, що станом на 12.09.2022 до Департаменту культури облдержадміністрації щодо занесення Групи курганів ( № 4752) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вона не зверталась (а.с.44-45, 46).

Вважаючи, що відповідачем не вжито заходів спрямованих на подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури облдержадміністрації, з метою внесення спірного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, керівник Прилуцької окружної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на наступне.

Відповідно до статті 131-1 Конституції Українив Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією Українивстановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

УЗаконі України «Про прокуратуру»закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьоїстатті 23 цього Законпрокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Суд зауважує, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що він звернувся з метою захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а саме - об`єкта культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Парафіївської селищної ради Прилуцького району - Групи курганів 2-1 тис. до н.е.

Заступник керівника Прилуцької окружної прокуратури зазначає, що невжиття відповідачем заходів щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення вказаного об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не сприяє запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпеченню захисту, збереженню, утриманню, відповідному використанню, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації вказаного об`єкта культурної спадщини.

Суд вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на наступне.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини»від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон України «Про охорону культурної спадщини»), у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності.

Згідно зі статтею 13 цього ж Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Суд звертає увагу на те, що Законом України від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить об`єкти, що становлять цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.

На цій підставі суд дійшов висновку про те, що обов`язком державних органів та органів місцевого самоврядування є створення належних умов для забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема, шляхом взяття їх на облік та занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються радами для здійснення виконавчих функцій, повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до Положення про відділ освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради, затвердженого рішенням 16 сесії 8 скликання від 10.12.2021 № 10-16/08 (а.с. 48-55), Відділ підзвітний і підконтрольний селищній раді, підпорядкований, зокрема, виконавчому комітету Парафіївської селищної ради. Відділ у своїй діяльності керується, зокрема, Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про охорону культурної спадщини». Для досягнення мети Відділ вирішує наступні завдання, зокрема: здійснює реалізацію державної політики та політики Парафіївської селищної ради в сферах освіти, культури, фізичної культури та спорту та охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики; здійснює контроль за дотриманням законодавства України з питань культури, мистецтв та охорони культурної спадщини. Готує та подає на розгляд проєкти рішень Парафіївської селищної ради та її виконавчого комітету, розпоряджень селищного голови з питань розвитку культури, мистецтв та охорони культурної спадщини громади. Створений як юридична особа.

Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту.

Частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Відповідно до Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської ОДА, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 17.03.2020 №160 (а.с. 58-68), Департамент підпорядковується голові Чернігівської ОДА, а також підзвітний і підконтрольний центральному органу виконавчої влади у сфері культури. Одним з основних завдань є забезпечення реалізації державної політики, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини на території Чернігівської області. Готує пропозиції для подання центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про занесення (вилучення) об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

З урахуванням вищезазначених норм чинного законодавства, суд зауважує, що у даному випадку саме на відповідача Відділ культури Парафіївської селищної ради, покладено обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Чернігівської облдержадміністрації, про внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкту культурної спадщини місцевого значення з охоронним № 4752 Група курганів 2-1 тис. до н.е.

Проте, листами Департаменту культури облдержадміністрації від 08.09.2022 № 15-1317/8 та Парафіївської селищної ради від 12.09.2022 № 03-11/2401 підтверджується, що пропозиції щодо внесення вказаного об`єкту культурної спадщини до Реєстру відповідачем до Департаменту культури облдержадміністрації не надавались, що свідчить про його протиправну бездіяльність.

При цьому, стосовно наявності підстав, визначених частиною третьоюстатті 23 ЗаконуУкраїни «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді в справі, що розглядається суд зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьоїстатті 23 Закону України «Про прокуратуру»прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини»державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

З огляду на норми Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885 (далі Положення № 885), Мінкультури є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Водночас, Положенням № 885 не визначено підстав, за наявності яких Мінкультури має право звертатися до суду з позовом.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Спеціальним законом, що регулює, зокрема, повноваження Мінкультури у спірних правовідносинах, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Зі змісту положень цього Закону вбачається, що ним визначено такі підстави для звернення до суду органу охорони культурної спадщини: якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп; викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (частини друга та четверта статті 21). Інших підстав для звернення органу державної влади з відповідним позовом Закон України «Про охорону культурної спадщини» не визначає. Так само, як право Мінкультури на звернення до суду з позовом у спірних правовідносинах не визначено Положенням № 885.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, суд звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положеньКонституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Суд враховує, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

З огляду на зазначені вище правові норми та встановлені обставини, суд дійшов висновку, що звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю компетентного органу, наділеного повноваженнями та дієвими механізмами щодо захисту інтересів держави у сфері збереження та охорони об`єктів культурної спадщини, і необхідністю врегулювання відносин у даній сфері.

Враховуючи встановлені судом обставини та виходячи з характеру спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 01.02.2023 у справі № 260/2284/21.

Згідно з частинами першою, другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного правового аналізу положень законодавства України та доказів, які містяться у матеріалах справи, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Оскільки спір вирішено на користь суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.

Керуючись статтями 72-74, 77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позовні вимоги заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури до Відділу освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, з метою внесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Парафіївської селищної ради Прилуцького району, а саме: Група курганів 2-1 тис. до н.е. (охоронний № 4752-Чр), до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Зобов`язати Відділ освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, про занесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Парафіївської селищної ради Прилуцького району, а саме: Група курганів 2-1 тис. до н.е. (охоронний № 4752-Чр), до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Заступник керівника Прилуцької окружної прокуратури, вул. 1-го Травня. буд. 50-а, м. Прилуки, Прилуцький район, Чернігівська область, 17500, РНОКПП: 0291011425.

Відповідач: Відділ освіти, культури та спорту Парафіївської селищної ради, вул.Тараса Шевченка, буд. 62, смт.Парафіївка, Прилуцький район, Чернігівська область, 16730, ЄДРПОУ: 44626448.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Департамент культури та туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, вул. Коцюбинського, 70, м. Чернігів, 14000, ЄДРПОУ: 02231672.

Повний текст судового рішення складено 15 березня 2023 року.

Суддя Л.О. Поліщук