Постанова

від 14.03.2023 по справі 620/17968/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/17968/21 Суддя (судді) першої інстанції: Житняк Л.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В., секретар Євгейчук Ю.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 р. у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Позивач) звернувся до суду з позовом до Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" (далі - Відповідач), в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не укладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - "Духовне училище" та зобов`язати відповідача укласти з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - «Духовне училище» (охор.№15-Чг), що розташований за адресою: м.Чернігів, вул.Князя Чорного, 4, на умовах і в порядку, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Відповідач з моменту набуття права власності на об`єкт культурної спадщини по вул. Князя Чорного, 4 в м. Чернігові - «Духовне училище» й до тепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на вказану пам`ятку архітектури з органом охорони культурної спадщини.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 р. адміністративний позов було задоволено частково, зобов`язано Приватне підприємство «Приватний заклад освіти «МудрАнгелики» укласти з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - «Духовне училище» (охор.№15-Чг), що розташований за адресою: м.Чернігів, вул.Князя Чорного, 4, на умовах і в порядку, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768. В решті позову - відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що саме на Відповідача, покладається обов`язок укласти охоронний договір з органом охорони культурної спадщини, яким у даному випадку є Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову, стверджуючи, що Позивач не мав права на звернення до суду з цим позовом.

З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно та неправильно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2023 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Позивачем у встановлений судом строк відзиву на апеляційну скаргу не подано.

Сторони у судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце розгляду справи повідомлялися належним чином.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін не перешкоджає розгляду справи по суті.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, рішення суду - скасуванню, а адміністративний позов Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації підлягає залишенню без розгляду з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, з інформації Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації від 17.05.2021 №02.1-09/638 вбачається, що на території міста Чернігова здійснюється неналежний захист об`єкта культурної спадщини «Духовне училище» - пам`ятки архітектури місцевого значення за адресою: м. Чернігів, вул. Князя Чорного, 4.

Вказану пам`ятку архітектури місцевого значення 1908 року забудови взято на облік рішенням виконавчого комітету Чернігівської обласної ради народних депутатів від 19.02.1985 №75, охоронний номер 15-Чг.

За інформацією Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації від 17.05.2021 № 2.1-09/638 та Чернігівської обласної державної адміністрації від 24.06.2021 №01-01-32/5138 охоронний договір на об`єкт культурної спадщини місцевого значення «Духовне училище» по вул. Князя Чорного в м. Чернігові не укладено.

Відповідно до даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, пам`яткою архітектури місцевого значення «Духовне училище» по вул. Князя Чорного, 4 у м. Чернігові з 08.02.2017 володіло на праві приватної власності ТОВ «Комплекс «Мир» (код ЄДРПОУ 41119786). Товариство охоронний договір не укладало, попри направлення на їх адресу листів управління архітектури та містобудування Чернігівської ОДА від 30.04.2020 та 23.11.2020.

В подальшому на підставі договору купівлі-продажу ТОВ «Комплекс «Мир» 07.05.2021 здійснило продаж пам`ятки архітектури по вул. Князя Чорного, 4 у м. Чернігові ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, нежитлова будівля по АДРЕСА_1 з 22.06.2021 перебуває у користуванні Приватного підприємства «Приватний заклад освіти «МудрАнгелики»» (код ЄДРПОУ 41363209). Підставою для державної реєстрації став акт приймання-передачі від 22.06.2021, відповідно до якого власники нежитлової будівлі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 передали Приватному підприємству «Приватний заклад освіти «МудрАнгелики»» нежитлову будівлю по АДРЕСА_1 загальною площею 7717,6 м2, загальною вартістю 96 610 323 грн (а.с.32,38).

Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань засновниками ТОВ «Комплекс «Мир» та Приватного підприємства «Приватний заклад освіти «МудрАнгелики» є ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Так, незважаючи на юридичну зміну власників будівлі по АДРЕСА_1 , фактично ним володіють одні й ті самі особи ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Відповідачу - ПП «Приватний заклад освіти «МудрАнгелики» надсилався лист щодо необхідності укладення охоронного договору на пам`ятку архітектури Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації від 29.09.2021 №02.1-09/1224, докази отримання якого останнім в матеріалах справи відсутні (а.с.30-31).

Враховуючи, що відповідач охоронний договір не уклав, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Разом з тим, звертаючись з цією позовною заявою в інтересах Держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури стверджує, що у вказаних правовідносинах бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, оскільки не вживаються передбачені законом заходи для збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення.

При цьому, прокурор зазначає, що підставою для реалізації ним таких представницьких функцій стала бездіяльність Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, що полягає у не вживанні ним заходів на захист інтересів держави.

Нормативно-правове обґрунтування.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

За приписами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Висновки суду апеляційної інстанції.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Разом з тим, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

При цьому, суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Водночас, для того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 та Верховним Судом у постанові від 04.05.2022 № 240/2186/21.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що предметом спору в цій справі є бездіяльність Відповідача щодо не укладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини.

Водночас, за змістом ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи культурної спадщини, до яких належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Управління в порядку, установленому законом, історико-культурними заповідниками державного значення належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (п. 7 ч. 1 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

Повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини визначено у ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Зокрема, п.21 ч. 2 ст. цієї статті передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження охоронних договорів на пам`ятки національного значення.

Повноваження інших органів охорони культурної спадщини визначено у ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Серед повноважень органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції у п. 17 ч.1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено укладення охоронних договорів на пам`ятки.

Повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування щодо охорони культурної спадщини полягають у забезпеченні дотримання вимог чинного законодавства у відповідній сфері, забезпечення безспосереднього захисту пам`яток місцевого значення, організація відповідних охоронних заходів тощо.

У п. 11 ч. 2 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" закріплено повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування на укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Отже, з наведених норм права вбачається, що законом надано повноваження на укладання охоронних договорів на пам`ятки обласним державним адміністраціям або Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям і охоронні договори на пам`ятки національного значення мають бути погодженими з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Зазначене узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 23 грудня 2019 року у справі №806/1536/18.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що органом, в особі якого Позивач звернувся з цим позовом, а саме - Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, постійно та систематично вживалися відповідні заходи, про що свідчить наявне у матеріалах справи листування з відповідачем та прокуратурою.

Наведені обставини переконують судову колегію у безпідставності та необґрунтованості доводів Позивача щодо бездіяльності Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації та здійсненні нею неналежного захисту інтересів Держави.

При цьому, жодних доказів на підтвердження таких доводів Позивачем суду не надано, як і не надано доказів того, що Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації позбавлена можливості самостійно звернутися до суду з відповідним позовом, у порядку визначеному законодавством, на захист інтересів держави та з метою забезпечення укладання відповідних договорів.

Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо.

Аналогічні правові висновки викладені в постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а та від 04.05.2022 у справі № 240/2186/21.

Отже, заступником керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу не доведено перед судом наявності в нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення з цим позовом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Згідно з ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" підлягає задоволенню частково, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року - скасуванню, а позов - залишенню без розгляду.

Повний текст постанови виготовлено 20.03.2023.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 р. - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Приватного підприємства "Приватний заклад освіти "МудрАнгелики" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

О.В. Епель