Постанова

від 04.04.2023 по справі 160/20531/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

04 квітня 2023 року м. Дніпросправа № 160/20531/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційні скарги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Дніпропетровської обласної прокуратури

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року (головуючий суддя Дєєв М.В.)

у справі №160/20531/21

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

третя особа Дніпропетровська обласна прокуратура

про визнання протиправним рішення, визнати протиправним та скасувати наказ, зобов`язати вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа Дніпропетровська обласна прокуратура, в якому просила:

- визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в частині внесення подання № 21/88 від 04.10.2021 стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № 000503 від 18.01.2013 сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №486 від 06.10.2021 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № 000503 від 18.01.2013 сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;

- зобов`язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру поновити в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників інформацію про кваліфікаційний сертифікат № 000503 від 18.01.2013 сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами не встановлено факту грубого порушення позивачкою вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, тобто не встановлено порушення, передбачене абз. 2 ч.2 ст.68 Закону України «Про землеустрій», в редакції станом на 14.03.2019, який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин. Окрім того, позивачка вказує на процедурні порушення, допущені при прийнятті рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а також посилається на Кодекс України про адміністративні правопорушення в частині строків притягнення до адміністративної відповідальності.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року адміністративний позов задоволено.

Суд першої інстанції виходив з того, що до події (факту), яка відбулась 14.03.2019 за участі позивача як сертифікованого інженера-землевпорядника, підлягає застосуванню законодавство України, яке було чинним станом на 14.03.2019. При цьому, судом встановлено, що Держгеокадастром фактично застосовано норми абз.2ч.2 ст.68 Закону України «Про землеустрій» в редакції Закону № 1423-ІХ від 28.04.2021, яка набрала чинності 27.05.2021, у зв`язку з чим позивачку притягнуто до відповідальності за діяння, яке на час його вчинення 14.03.2019 не визнавалося законом як правопорушення, за нього законом не було визначено будь-якої відповідальності. Також суд встановив, що матеріали справи не містять будь-яких доказів того, що відповідачами під час встановлення факту порушення позивачкою вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості її професійної підготовки, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об`єктивних та суб`єктивних ознак здійснюваного порушення, що у свою чергу додатково свідчить про безпідставність притягнення позивача до відповідальності шляхом саме анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Скаржник зазначає, що судом першої інстанції не досліджено належним чином обставин щодо порушення позивачкою норм ст. 55 Закону України «Про землеустрій», яке існувало на момент вчинення такого порушення інженером-землевпорядником, а не порушення норм ст. 68 Закону України «Про землеустрій», про яке зазначає суд першої інстанції. Також відповідач звертає увагу, що суд першої інстанції не дослідив належним чином додаткових пояснень Держгеокадастру, наявних у матеріалах справи, що на момент порушення, а саме: 14.03.2019, норми ст.55 Закону України «Про землеустрій» передбачали в складі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) згоду власника земельної ділянки, а для земель державної та комунальної власності органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на відновлення меж земельної ділянки користувачем. Окрім того, суд першої інстанції безпідставно не взяв до уваги рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 08.06.2021 у справі №904/628/21, у якому встановлено та досліджено факти, які стосуються розробника технічної документації із землеустрою ТОВ «Авалон-Бізнес Консалтинг», а саме: ОСОБА_1 .

Також не погодившись з рішенням суду першої інстанції, третя особа подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Скаржник зазначає, що суд першої інстанції, застосовуючи виключно оціночний підхід до норм Закону України «Про землеустрій» та зазначаючи, що порушенням може вважатися порушення, в результаті якого не тільки порушено відповідні правові норми, а наслідком якого стали незворотні процеси для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов неможливе повернення у правовий стан, що існував до вчинення зазначеного порушення, не звернув уваги на той факт, що порушення, допущені ОСОБА_1 , дійсно призвели до порушення прав або законних інтересів замовників документації із землеустрою, стали перешкодою створенню для реалізації органами державної влади законодавчо визначених повноважень та мало наслідком скасування незаконної державної реєстрації земельної ділянки, що фактично відбулася на підставі технічної документації, розробленої ТОВ «Авалон-Бізнес Консалтинг» в особі інженера-землевпорядника ОСОБА_1 . При цьому, на думку третьої особи, суд першої інстанції у своїх висновках обмежився лише теоретичними викладками та не навів жодних доводів, з яких мотивів він дійшов висновку про відсутність в діях ОСОБА_1 порушень наведених вимог земельного законодавства, відсутність порушених прав інших осіб, у тому числі і відсутності «незворотності відновлення таких прав».

Позивач подав відзиви на апеляційній скарги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Дніпропетровської обласної прокуратури, в яких просить апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване.

В судовому засіданні представники сторін та третьої особи підтримали доводи, викладені ними в поданих суду заявах по суті справи.

За правилами ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційних скарг, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, позивачці ОСОБА_1 відповідно до наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 18 січня 2013 року №13 виданий кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №000503 від 18.01.2013, який підтверджує відповідність, інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок) виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

Дніпропетровська обласна прокуратура звернулась до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру зі скаргою у вигляді постанови від 26.08.2021 №09/2-1829-вих-21, в якій просила притягнути до відповідальності сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат №000503, виданий 18.01.2013) шляхом анулювання зазначеного кваліфікаційного сертифіката з підстав грубого порушення вимог положення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, а також рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником.

28.09.2021 Кваліфікаційна комісія розглянула звернення у вигляді постанови Дніпропетровської обласної прокуратури від 26.08.2021 №09/2-1829-вих-21, а також пояснення ТОВ «Авалон-бізнес консалтінг» від 24.09.2021 № 259/2021 та заперечення ОСОБА_1 від 24.09.2021.

Відповідно до витягу з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №4 від 28.09.2021 на засіданні щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника розглянуто скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури від 26.08.2021 №09/2-1829-вих-21 щодо порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат №000503, виданого 18.01.2013 року), в якому викладені такі обставини: до Кваліфікаційної комісії надійшли лист та постанова Дніпропетровської обласної прокуратури щодо позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № 000503 від 18.0.2013, виданого ОСОБА_1 , яка працює у складі ТОВ «Авалон Бізнес-Консалтинг», з підстав порушення нею вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою під час складання документації із землеустрою, а також рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою зазначеним сертифікованим інженером-землевпорядником.

Під час розслідування кримінального провадження щодо дій державного кадастрового реєстратора відділу у Криничанському районі Головного управління Держтеокадастру у Дніпропетровській області Кобець Г. М. з`ясовано, що 26.04.2018 між директором ТОВ «Авалон Бізнес-Консалтинг» та директором ДП «Шовкорадгосп «Щорський» укладений договір з підготовки технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) яка знаходиться за адресою: Дніпропетровська обл., Криничанський р-н., Божедарівська сільська рада. Під час розроблення зазначеної документації із землеустрою сертифікованим інженером землевпорядником порушені вимоги норм законодавства сфері землеустрою, що у свою чергу стало перешкодою створенню для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування , фізичними та юридичними особами їхніх конституційних прав на землю та відбулась незаконна реєстрація земельної ділянки.

За інформацією, що міститься у постанові прокуратури та надісланих на розгляд Кваліфікаційної комісії матеріалів встановлено, що про розроблені документації із землеустрою сертифікованим інженером землевпорядником порушені норми ст. 55 Закону України «Про землеустрій» у редакції, що діяла на момент розроблення, якою передбачено, що технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з поміж іншого, для земель державної форми власності має містити згоду органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на відновлення меж земельної ділянки користувачем.

У даному випадку це мав бути наказ Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, оскільки, згідно п. 8 Положення про Головні управління Держгеокадастру в областях, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 р. за №1391/29521 Головне управління в межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Розроблена технічна документація містила лише лист Головного управління про те, що воно не заперечує щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) згідно з Державним актом на право користування землею, а саме: площею 111,4000 га, а не площею 131 га, на яку виготовлена технічна документація.

Також, у постанові прокуратури зазначається, що технічна документація виготовлена на площу земельної ділянки 131 га, хоча досудовим розслідуванням встановлено, що виконавчим комітетом Щорської районної ради Щорському держлісорозсаднику у 1962 році був виданий Акт на право користування землею, у відповідності з яким зазначеному підприємству у постійне користування було відведено 111,4 га землі. Акт зареєстрований у Державний книзі реєстрації землекористувань. Рішенням Криничанської районної ради від 28.02.1992 за Шовкорадгоспом у постійне користування за ДП «Шовкорадгосп «Щорський» була закріплена земля загальною площею 131 га. Другим пунктом даного рішення було: доручити земельному відділу виготовить державні акти на право постійного користування землею.

Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 08.06.2021 у справі №904/628/21 задоволено частково позовні вимоги прокурора, а державну реєстрацію земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 131 га, яка здійснена на підставі технічної документації, розробленої ТОВ «Авалон Бізнес-Консалтинг», скасована.

До Кваліфікаційної Комісії надійшли два ідентичних заперечення від ТОВ «Авалон Бізнес-Консалтинг» та сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , у яких вони по суті порушених у постанові прокуратури питані повідомляють, що зазначена технічна документація була розроблена на підставі згоди Головного управління Держгеокадастру у вигляді листа. При цьому сертифікований інженер-землевпорядник Савінська Є.О. приймала участь у засіданні Кваліфікаційної комісії онлайн, юрист ТОВ «Авалон-бізнес» особисто прийняв участь у засіданні Кваліфікаційної комісії.

Розглянувши звернення Дніпропетровської обласної прокуратури, Кваліфікаційна комісія встановила факт порушення сертифікованим інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру, а саме: ст.ст, 6, 55 Закону України «Про землеустрій», що призвело до порушення прав та законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади.

Відповідно до Порядку № 392 Кваліфікаційною комісією встановлено факт порушення сертифікованим інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру, а саме: ст. 6, 55 Закону «Про землеустрій», що призвело до порушення прав/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади.

За результатами голосування простою більшістю голосів присутніх на засіданні Кваліфікаційної комісії (за - 18, проти - 0, утримались - 1) вирішено звернутися з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат №000503, виданого 18.01.2013).

Кваліфікаційна комісія направила до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру подання від 04.10.2021 № 21/88, в якому просила відповідно до рішення (протокол від 28.09.2021 № 4) анулювати кваліфікаційні сертифікати декількох інженерів-землевпорядників, зокрема, і сертифікат позивача.

За результатами розгляду подання Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру винесено наказ №486 від 06.10.2021, в якому зазначено, що відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 66, частини третьої статті 66-1, частин другої та третьої статті 68 Закону України «Про землеустрій», пункту 20 розділу III Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 №392 «Про питання сертифікації інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів», зареєстрованого з Міністерстві юстиції України 22 серпня 2017 року за № 1044/30912, Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, на підставі подання Кваліфікаційної комісії від 04.10.2021 №21/88 вирішено анулювати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив, що до події (факту), яка відбулась 14.03.2019 за участі сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 підлягає застосуванню законодавство України, яке було чинним станом на 14.03.2019, разом з тим, суд апеляційної інстанції не погоджується з судом першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Згідно зі ст.26 Закону України «Про землеустрій» розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Відповідно п. «а» ч.2 ст.28 Закону України «Про землеустрій» розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Частиною третьою статті 66 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що відповідальними особами за якість робіт із землеустрою можуть бути лише сертифіковані інженери-землевпорядники.

Відповідно до ч.19 - 22 ст.66 вказаного Закону кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:

а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;

б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;

в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону;

г) на підставі свідоцтва про смерть.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника може бути також анульований за рішенням суду.

Рішення про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника може бути оскаржено до суду.

Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин.

За правилами ст. 68 Закону України «Про землеустрій» в редакції станом на 14.03.2019 особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено діючим на час виникнення спірних правовідносин Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28 липня 2017 року № 392, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 серпня 2017 року за № 1044/30912.

Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку № 392 до повноважень Кваліфікаційної комісії належать: розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту; організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку; прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста, їх дублікатів; розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.

Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 392 організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць.

Пунктами 6 та 7 розділу ІІ Порядку № 392 передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.

Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.

Відповідно до п. 19 розділу ІІІ Порядку № 392 Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Рішення про видачу кваліфікаційного сертифіката інженеру-землевпоряднику, який був позбавлений його, приймається Кваліфікаційною комісією в порядку, передбаченому для видачі кваліфікаційного сертифіката.

Відповідно до п.20 розділу ІІІ Порядку № 392 Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром: за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статей 66 та 68 Закону України «Про землеустрій»; на підставі свідоцтва про смерть.

Виходячи з наведених правових норм вбачається, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії.

Кваліфікаційна комісія, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень у разі виявлення грубого порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

При цьому законодавець не дає визначення грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, про яке зазначено, зокрема у пункті 19 розділу ІІІ Порядку № 392. Це поняття має оціночний характер, а тому для з`ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків, у кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

Визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення.

Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом, зокрема, у у постановах від 16 вересня 2021 року у справі № 810/842/18 та від 4 листопада 2021 року у справі № 804/5044/17.

На момент звернення прокурора зі скаргою до Кваліфікаційної комісії, а саме: 26.08.2021 та на момент розгляду цієї скарги Кваліфікаційною комісією 28.09.2021 діяла нова редакція ст. 68 Закону України «Про землеустрій», відповідно до якої Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з таких підстав:

встановлення Кваліфікаційною комісією факту порушення сертифікованим інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру, що призвело до порушення прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади, на підставі розгляду письмових звернень таких осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування (абз.2 ч.2 ст.68 Закону).

Отже, з урахуванням змін, внесених Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX (набрав чинності 27 травня 2021 року) до абз.2 ч.2 ст. 68 Закону України «Про землеустрій», у системному зв`язку з положеннями пункту 19 діючого на той час Порядку № 392, анулювання сертифікату інженера-землевпорядника за поданням Кваліфікаційної комісії може бути здійснено у випадку, якщо грубе порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою безпосередньо призвело до порушення прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади, на підставі розгляду письмових звернень таких осіб.

Такий висновок відповідає правовому висновку Верховного Суду у постанові від 16.03.2023 у справі № 160/18668/21.

В спірному випадку з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії №4 від 28.09.2021 вбачається встановлений Кваліфікаційною комісією факт порушення сертифікованим інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру, а саме: ст. 6, 55 Закону «Про землеустрій», у редакції, що діяла на момент розроблення позивачем документації із землеустрою, що призвело до порушення прав/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади та стало перешкодою створенню для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами їхніх конституційних прав на землю, внаслідок чого відбулась незаконна реєстрація земельної ділянки.

Відповідно до ст.55 Закону «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, в тому числі, згоду власника земельної ділянки, а для земель державної та комунальної власності - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на відновлення меж земельної ділянки користувачем; копію документа, що посвідчує право на земельну ділянку (у разі проведення робіт щодо відновлення меж земельної ділянки в натурі.

Суть встановленого порушення позивачкою приписів ст.55 Закону «Про землеустрій» полягає в тому, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) ДП «Шовкорадгосп «Щорський» виготовлена позивачкою на площу земельної ділянки 131 га, тоді як технічна документація містила лише лист Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 31.08.2018 № М-6484/0-4386/0/20-18 про те, що Головне управління Держгеокадастру не заперечує щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) згідно з Державним актом на право користування землею, а саме: площею 111,4000 га, а не площею 131 га.

З цього приводу Кваліфікаційна комісія також вказала, що у даному випадку мав бути не лист Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, а наказ Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, оскільки, згідно п. 8 Положення про Головні управління Держгеокадастру в областях, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521 Головне управління в межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Суд апеляційної інстанції вважає помилковим твердження Дніпропетровської обласної прокуратури та Кваліфікаційної комісії, що передбачена ст.55 Закону «Про землеустрій» згода органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на відновлення меж земельної ділянки користувачем, має оформлюватися виключно наказом органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою. Жодна норма законодавства, що регулює спірні правовідносини, не містить вимог щодо форми документа, яким визначається волевиявлення відповідного органу в питанні встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Разом з тим, суд апеляційної інстанції погоджується з відповідачем про допущене позивачкою порушення вимог наведеної норми ст.55 Закону «Про землеустрій» при виготовленні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) ДП «Шовкорадгосп «Щорський» за фактичної відсутності правовстановлюючих документів у ДП «Шовкорадгосп «Щорський» на земельну ділянку загальною площею 131 га.

Встановлені судом фактичні обставини свідчать, що земельна ділянка загальною площею 111,4000 га перебуває в постійному користуванні ДП «Шовкорадгосп «Щорський» на підставі Державного акту на право користування землею, виданого 20.02.1962, зареєстрованого в державній книзі реєстрації землекористувань за № 34 від 01.11.1959, що розташована на території Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області.

Рішенням IX сесії XXI скликання Криничанської районної ради народних депутатів Дніпропетровської області від 28.02.1992 за ДП «Шовкорадгосп «Щорський» закріплено в постійне володіння земельну ділянку загальної площею 131 га та доручено відділу землекористування райвиконкому виготовити державні акти на право постійного володіння землею, відповідно до цього рішення.

Втім, відомості про видачу підприємству державного акту про право постійного користування землею на земельну ділянку площею 131 га відсутні.

Як зазначив представник позивачки, в період часу з 27.03.1991 по 13.03.1992 до правовідносин, які стосувались права постійного користування землею, застосовувались положення Постанови Верховної Ради Української РСР № 889-ХІІ від 27 березня 1991 року, у зв`язку з чим рішення Криничанської районної ради Народних депутатів XXI скликання від 28.02.1992 виконувалось з урахуванням норм діючого на той час земельного законодавства. В розділі Державний акт на право постійного користування землею Постанови Верховної Ради Української РСР № 889-ХІІ від 27.03.1991, була законодавчо встановлена можливість внесення змін в землекористуванні. За встановленою органом законодавчої ініціативи формою вказаний документ «Зміни в землекористуванні» не передбачав жодних відомостей про дату його складання, даних про посаду та П.І.Б. будь-якої особи, не було також встановлено вимог щодо обов`язкової наявності підпису на такому документі.

Суд апеляційної інстанції не приймає такі доводи представника позивачки.

Відповідно до ст. 22 Земельного кодексу УРСР, в редакції яка діяла на момент прийняття рішення Криничанською районною радою 28.02.1992, право володіння або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. Приступати до використання наданої земельної ділянки (в тому числі і на умовах оренди) до встановлення меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує право володіння або право користування землею, забороняється.

Згідно із ст. 23 Земельного кодексу УРСР, в редакції яка діяла на момент прийняття рішення Криничанською районною радою 28.02.1992, право володіння або право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними, районними, міськими Радами народних депутатів. Форми державних актів встановлюються Верховною Радою Української РСР.

Відповідно до норм статей 6, 7 Земельного кодексу УРСР право володіння земельною ділянкою та право користування земельною ділянкою є різними речовими права на земельну ділянку.

Постановою Верховної Ради Української РСР «Про форми державних актів на право володіння або користування землею і Положення про порядок надання і вилучення земельних ділянок» № 889-ХІІ від 27 березня 1991 року, п.1 затверджено форми державних актів, зокрема на право постійного володіння землею. Зі змісту вказаної постанови та з форми державних актів вбачається, що частина державного акту «Зміни в землекористуванні», про яку зазначає позивач, є частиною державного акту як на право користування так і на право володіння землею, а не відокремленою частиною, відтак, ні Земельним кодексом, в редакції, що застосовувалась на той період, ні Постановою Верховної Ради Української РСР Хе 889-ХІІ від 27 березня 1991 року не передбачались внесення змін в уже існуючі, видані раніше акти на право користування землею. Більше того, прямо вказано, що право володіння або право постійного користування землею посвідчується державними актами, форми яких встановлюються Верховною Радою УРСР.

Отже, оскільки державний акт на право постійного володіння земельною ділянкою загальної площею 131 га ДП «Шовкорадгосп «Щорський» виданий не був, тому згідно приписів ст. 22 Земельного кодексу УРСР право володіння на земельну ділянку площею 131 га у підприємства не виникло.

Таким чином, зважаючи на відсутність державного акту на право володіння землею площею 131 га, в постійному користуванні ДП «Шовкорадгосп «Щорський», згідно Державному акту на право користування землею, виданого 20.02.1962, перебуває земельна ділянка загальною площею 111,4000 га. Правовстановлюючі документи на земельну ділянку площею 131 га у підприємства відсутні.

Означеним вище листом від 31.08.2018 Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надало згоду ДП «Шовкорадгосп «Щорський» щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на території Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області згідно з зазначеним вище Державним актом на право користування землею, тобто, земельної ділянки саме площею 111,4000 га, а не площею 131 га, на яку позивачкою виготовлена технічна документація, що, в свою чергу, стало підставою для державної реєстрації за ДП «Шовкорадгосп «Щорський» земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 131 га.

Враховуюче наведене вище, приймаючи до уваги, що законодавче регулювання з приводу землекористування в частині документального посвідчення права володіння або права користування землею не містило і не містить суперечностей, множинного трактування, суд апеляційної інстанції вважає правильним висновок Кваліфікаційної комісії про порушення позивачкою ст.55 Закону України «Про землеустрій», відповідно, є обґрунтованим прийнятий Держгеокадастром на підставі подання № 21/88 від 04.10.2021 наказ від 06.10.2021 № 486 в оскаржуваній позивачкою частині.

Суд апеляційної інстанції вважає помилковими доводи представника позивачки з посиланням на норми Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо недотримання строку накладення адміністративного стягнення, встановленого ч.1 ст. 38 КУпАП, оскільки за змістом ст.68 Закону України «Про землеустрій» позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката є окремим видом відповідальності за порушення законодавства у сфері землеустрою, який знаходиться за межами регулювання Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Виходячи з вищенаведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції ухвалено рішення при неповному з`ясуванні обставин справи, з невірним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і відповідно до ст.317 КАС України є підставою для скасування рішення суду з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року у справі №160/20531/21 скасувати, прийняти нове рішення.

В позові відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддяІ.Ю. Добродняк

суддяН.А. Бишевська

суддяЯ.В. Семененко