Постанова

від 11.04.2023 по справі 120/8233/22

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/8233/22

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Бошкова Юлія Миколаївна

Суддя-доповідач - Мацький Є.М.

11 квітня 2023 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мацького Є.М.

суддів: Залімського І. Г. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби у Миколаївській області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Медичного реабілітаційного центру МВС України "Південний Буг" до Управління Південного офісу Держаудитслужби у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. В жовтні 2022 року Медичний реабілітаційний центр МВС України "Південний Буг" звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування висновку.

2. Позивач з висновком про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-21-003507-b, що складений Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області 28.09.2022 не погоджується, адже ним були виконані згідно чинного законодавства всі умови підготовки тендерної документації. Це й стало причиною звернення до суду з даним позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року адміністративний позов задоволено.

3.1. Визнано протиправним та скасовано висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-21-003507-b, що складений Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області 28.09.2022.

3.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області на користь Медичного реабілітаційного центру МВС України "Південний Буг" витрати, пов`язані з оплатою судового збору, в розмірі 2481,00 грн. (дві тисячі чотириста вісімдесят одна гривня нуль копійок).

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

4. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

4. Західний офіс Держаудитслужби / надалі-апелянт/, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

5. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що відповідно до пункту 3 частини шостої статті 40 Закону України «Про публічні закупівлі» повідомлення про намір укласти договір про закупівлю повинно містити інформацію про кількість, місце та строк поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг. Закон України «Про публічні закупівлі» не передбачає можливість відображення інформації про місце поставки товарів в процесі проведення переговорної процедури в інших документах, відмінних від повідомлення про намір укласти договір.

6. Водночас, згідно з Повідомленням про намір укласти договір (під час застосування переговорної процедури) UA-2022-01-21-003507-b в електронному полі «Місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг» зазначено: «0, Україна, 2, відповідно до документації, 4». На переконання відповідача, МРЦ МВС України «Південний Буг» не надає доказів, що обрання опції «0, Україна, 2, Відповідно до документації, 4» відповідає умовам пункту 3 частини 6 статті 40 Закону України «Про публічні закупівлі».

7. Також апелянт заперечує проти доводів позивача щодо того, що технічно майданчик не дає можливості відобразити одночасно дві адреси, адже вказаний функціонал електронного майданчику не створює перешкод для належного відображення інформації «Місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг» у разі необхідності зазначення декількох місць поставки.

8. За сукупністю наведених обставин Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області вважає висновок від 28.09.2022 правомірним та таким, що не підлягає скасуванню.

ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що МРЦ МВС України «Південний Буг» на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель опубліковано повідомлення про намір укласти договір за результатами проведених переговорів під час переговорної процедури закупівлі по ДК 021:2015-09310000-5 Електрична енергія (Електрична енергія) з послугою по її розподілу з ТОВ «Компанія енергія України».

10. Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», підпунктів 2, 15 пункту 10 Положення №8, на виконання доручення заступника Голови Держаудитслужби від 26.09.2022 №003100-18/7546-2022 прийнято наказ від 27.09.2022 №30-3 «Про початок моніторингу процедур закупівель», проведено моніторинг процедури закупівлі ID: UA-2022-01-21-003507-b.

11. Підставою для здійснення моніторингу відповідно до Додатку до наказу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області від 27.09.2022 № 30-3 є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

12. Предметом аналізу були наступні питання: визначення предмета закупівлі; відображення закупівлі в річному плані; повнота відображення інформації в повідомленні про намір укласти договір про закупівлю; наявність умов для застосування переговорної процедури закупівлі у відповідності до вимог Закону України «Про публічні закупівлі»; своєчасність укладення договору про закупівлю та його оприлюднення; внесення змін до договору про закупівлю.

13. Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області проведено моніторинг процедури закупівлі, за результатами якого складено висновок № UA-2022-01-21-003507-b від 28.09.2022. У висновку зазначено, що за результатами повноти відображення інформації в повідомленні про намір укласти договір про закупівлю встановлено порушення пункту 3 частини 6 статті 40 Закону України «Про публічні закупівлі». Так, інформація розміщена замовником шляхом заповнення електронних полів в повідомленні про намір укласти договір (під час переговорної процедури закупівлі) UA-2022-01-21-003507-b не містить відомостей щодо місця поставки товару. За результатом аналізу питань дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, наявності умов для застосування переговорної процедури закупівлі у відповідності до вимог Закону, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, внесення змін до договору про закупівлю - порушень не встановлено.

14. Також у висновку зазначено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області зобов`язує здійснити заходи, направленні на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом забезпечення притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

15. На переконання позивача, висновок Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-21-003507-b є протиправним, тому МРЦ МВС України "Південний Буг" звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

16. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

18. Положеннями п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

19. Статтею 5 Закону № 922-VIII передбачено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

20. Учасники (резиденти та нерезиденти) всіх форм власності та організаційно-правових форм беруть участь у процедурах закупівель/спрощених закупівлях на рівних умовах.

21. Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано ст. 8 Закону України «Про публічну закупівлі», згідно з частиною першою якого моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

22. Положеннями ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

23. Згідно з приписами ст. 5 вказаного Закону, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

24. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

25. Таким чином, апелянт як територіальний орган Держаудитслужби наділений повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі».

V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

26. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходить з того, що оскаржуване рішення не містить чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки) для позивача, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

27. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

28. Вимоги контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинні бути сформовані внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

29. При цьому законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

30. В силу положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, обґрунтованість є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає перевірці адміністративним судом.

31. Згідно з пунктом 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства Україниіндивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

32. З огляду на те, що оскаржуваний висновок за результатами проведеного моніторингу публічних закупівель встановлює для позивача певні обов`язки, такий висновок є актом індивідуальної дії, що приймається Держаудитслужбою в межах наданих їй повноважень та на виконання покладених на неї завдань, тому має бути перевірений судом на відповідність пунктам 1, 3 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

33. У пункті 3 оскаржуваного висновку апелянт зобов`язав позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом забезпечення притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення.

34. Зі змісту пункту 3 вбачається, що апелянт сам вказує на відсутність механізму усунення виявлених порушень і в той же час зобов`язує притягнути до відповідальності винних осіб.

35. При цьому, Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області не конкретизує до якого виду відповідальності та ким саме має бути реалізовано таку вказівку.

36. В свою чергу, апелянт також наділений повноваженнями щодо притягнення осіб до відповідальності, зокрема заст.164-14 КУпАП, яка передбачає відповідальність за складення тендерної документації не у відповідності із вимогами закону.

37. Окрім того, зазначивши у висновку про необхідність вжити заходів щодо недопущення у подальшому виявлених порушень, апелянт не конкретизував, яких саме заходів повинен вжити позивач для усунення виявлених порушень, а також не зазначив чітких вимог та/або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень.

38. Таким чином, зміст оскаржуваного висновку фактично зводиться до спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених відповідачем порушень, тоді як можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити підконтрольній установі для усунення порушень.

39. Спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства, у зв`язку з чим зазначена вище вимога зобов`язального характеру в оскаржуваному висновку в частині корегування роботи позивача є порушенням відповідачем вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуального дії.

40. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18, від 05.03.2020 у справі № 640/467/19, від 23.04.2020 у справі № 160/5735/19, від 21.01.2021 у справі № 400/4458/19, від 12.08.2021 у справі № 420/2785/19, від 30.11.2021 № 420/5590/19 та ряду інших.

41. Крім того, у постанові Верховного Суду від 11.06.2020 року у справі № 160/6502/19, вказано, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії. Зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить як про встановлення цього порушення, так і про визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

42. За вказаних вище обставин слід дійти висновку, що недоліки в реалізації відповідачем своїх повноважень у спірних правовідносинах є суттєвими, а отже, є самостійними і достатніми підставами для визнання оскаржуваного висновку протиправним.

43. Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного про визнання протиправним та скасування висновку Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області UA-2022-01-21-003507-b від 28.09.2022.

44. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

45. При цьому, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову та вважає, що судом першої інстанції повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 159 КАС України.

46. Крім того, як зазначено у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 127/3429/16-ц, Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», §58, рішення від 10.02.2010).

47. Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

V. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

48. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

49. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

50. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

51. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

52. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби у Миколаївській області слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби у Миколаївській області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Мацький Є.М. Судді Залімський І. Г. Сушко О.О.