Постанова

від 03.05.2023 по справі 240/33810/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 травня 2023 року

м. Київ

справа № 240/33810/21

провадження № К/990/1797/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Гуріна Д. М., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Граб Л. С., суддів: Сторчака В. Ю., Смілянця Е. С.

І. Суть спору

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області), в якому, з урахуванням заяв про зміну (збільшення) позовних вимог просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення ОСОБА_1 ", відповідно до якого ОСОБА_1 за вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, а саме: за перевищення службових повноважень в частині підписання наказу ГУ Держеокадастру у Житомирській області від 16 липня 2021 року № 384-к та попередження про наступне звільнення ОСОБА_2 , притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 889-VIII) та звільнено з посади начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області за пунктом 7 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 4 частини першої статті 87, частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII;

1.2. скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 18 листопада 2021 року № 763-к "Про визначення дати звільнення та розрахунок з ОСОБА_1 ";

1.3. поновити ОСОБА_1 на посаду рівнозначну посаді начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з 18 листопада 2021 року;

1.4. стягнути з ГУ Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 листопада 2021 року по дату винесення рішення.

2. В мотивування позову зазначає, що, починаючи з 25 січня 2017 року, позивач обіймав посаду начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

Однак, наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади за пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

Підставою прийняття вказаного наказу слугувало подання дисциплінарної комісії ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 01 жовтня 2021 року.

Позивач вказує, що 03 червня 2021 року наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області № 70-то на нього покладено виконання обов`язків заступника начальника - начальника управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а відтак позивач відповідно до порядку взаємозаміщення начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, першого заступника та заступників начальника фактично заміщав першого заступника начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

Позивач наголошує, що здійснював відповідно до закону функції для виконання покладених на нього завдань.

Стверджує, що застосоване до нього дисциплінарне стягнення не відповідає характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню його вини. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення не враховано характер дисциплінарного проступку, не досліджені обставини, за яких він був вчинений, не враховано відсутність у позивача дисциплінарних стягнень.

Вважаючи спірний наказ про звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 згідно із наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 25 січня 2017 року № 127-к призначений на посаду начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області. Загальний стаж державної служби станом на 02 вересня 2021 року складав 22 роки 10 місяців. За час роботи в ГУ Держгеокадастру у Житомирській області до дисциплінарної відповідальності не притягувався. У період з 2006 року до 2021 року обіймав керівні посади Держкомзему та Держгеокадастру.

4. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03 червня 2021 року № 70-то покладено виконання обов`язків заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області на ОСОБА_1 , начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.

5. Перебуваючи на посаді в. о. заступника начальника управління - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель, ОСОБА_1 видав наказ від 16 липня 2021 року № 384-к "Про попередження державних службовців ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення", яким попередив ОСОБА_2 , головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення.

6. Наказ виданий у зв`язку із введенням в дію нової структури ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та штатного розпису на 2021 рік ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

7. 20 серпня 2021 року на ім`я в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_3 надійшла доповідна записка в.о. начальника Управління персоналом ОСОБА_4, у якій повідомляється, що у попередженні про звільнення ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року виявлено порушення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки попередження про звільнення здійснив в.о. заступника начальника - начальник Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з перевищенням повноважень.

8. Наказом в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_3 від 02 вересня 2021 року № 533-к порушено дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 , начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, що полягає у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, за яке до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення. Наказ містить посилання на пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

9. Під час дисциплінарного провадження дисциплінарною комісією встановлено, що ОСОБА_1 перебував на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області. 16 липня 2021 року підписав наказ про попередження ОСОБА_2 у порушення Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області та Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки такі накази відповідно до наведених положення, розподілу обов`язків та закону має право підписувати тільки начальник Управління Держгеокадастру у Житомирській області або особа, яка виконує його обов`язки.

10. Також під час дисциплінарного провадження дисциплінарною комісією встановлено, що стаж державної служби ОСОБА_1 станом на 02 вересня 2021 року складає 22 роки 10 місяців. За час роботи у ГУ Держгеокадастру у Житомирській області до ОСОБА_1 заходи дисциплінарного впливу не застосовувались. За результатами оцінювання службової діяльності за 2020 рік отримав позитивну оцінку, характеризується позитивно. За допущене ОСОБА_1 перевищення повноважень, дисциплінарна комісія з урахуванням наведених обставин, вирішила рекомендувати застосувати до ОСОБА_1 - начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади.

11. Наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к притягнуто начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення з посади згідно з пунктом 7 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 4 частини першої статті 87, частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII.

12. Відповідно до наказу від 18 листопада 2021 року № 763-к ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, керуючись частиною п`ятою статті 87 № 889-VIII, визначено днем звільнення ОСОБА_1 18 листопада 2021 року та зобов`язано фінансове управління провести повний розрахунок з ОСОБА_1

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

13. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 21 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, в позові відмовив.

14. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не мав повноважень на підписання наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 16 липня 2021 року № 384-к "Про попередження державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення" та на підписання попередження про наступне звільнення ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року, оскільки не був суб`єктом призначення або керівником державної служби ОСОБА_2 , який, обіймаючи посаду головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, одночасно виконував обов`язки начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а відтак попередження про його звільнення мала робити Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка і призначала його на посаду в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

При цьому суд першої інстанції дійшов висновку, що застосований вид стягнення є пропорційним (співмірним) із учиненим діянням.

15. Зазначена позиція підтримана Сьомим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

16. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

17. Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків щодо застосування положення пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, викладених у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі № 540/2464/19 про те, що «перевищення службових повноважень», «прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону», «невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків» є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками. Посилається на те, що Верховний Суд у постановах від 30 червня 2021 року у справі № 200/10988/19-а, від 10 листопада 2021 року у справі № 540/4057/20, від 22 грудня 2021 року у справі № 140/16342/20 сформував позицію, відповідно до якої у розумінні зазначеної норми «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, що виходять за межі його службових повноважень у подібних правовідносинах.

Стверджує, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, звільняючи позивача з посади начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, не доведено вчинення позивачем на вказаній посаді дисциплінарного проступку.

Наголошує на відсутності у членів дисциплінарної комісії повноважень на притягнення позивача до відповідальності, оскільки вчинення проступку на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, на думку позивача, має розглядатися дисциплінарною комісією, сформованою не ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.

13. Верховний Суд ухвалою від 06 лютого 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

14. Представник ГУ Держгеокадастру у Житомирській області подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон № 889-VIII.

18. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

19. В силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

20. Згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.

21. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

22. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

23. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

24. Відповідно до частин першої, другої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

Дисциплінарна справа повинна містити: дату і місце її формування; підстави для відкриття дисциплінарного провадження; характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності); належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

25. Згідно з частинами першою, другою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

26. Пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII обумовлено, що підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

27. За приписами частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

У такому випадку оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні проводяться протягом семи днів з дня звільнення.

VI. Позиція Верховного Суду

28. З аналізу наведених правових норм висновується, що підставою для застосування дисциплінарного стягнення може бути вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

29. Ці обставини, як і характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він учинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків з`ясовуються під час службового розслідування та/або прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення суб`єкта призначення про накладення дисциплінарного стягнення має ґрунтуватись на матеріалах дисциплінарної справи, що відповідають вимогам частини другої статті 73 Закону № 889-VIII і бути належним чином обґрунтованим.

30. Адміністративний суд у силу вимог частини третьої статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.

31. Суб`єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами дисциплінарної справи, тощо.

32. Стосовно правової оцінки правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то така повинна фокусуватися, насамперед, на такому:

- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;

- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного проступку;

- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;

- чи відповідає застосований вид стягнення вимогам закону.

33. Як установлено судами попередніх інстанцій, за результатами розгляду дисциплінарної справи відносно ОСОБА_1 дисциплінарна комісія дійшла висновку про наявність у діях начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, який згідно з наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03 червня 2021 року № 70-то виконував обов`язки заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, ознак дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, тобто перевищення службових повноважень, яке не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

34. До такого висновку дисциплінарна комісія дійшла з огляду на підписання ОСОБА_1 , начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, який виконував обов`язки заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, наказу про попередження ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року, який на день ознайомлення, виконував обов`язки начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

Таким чином ОСОБА_1 , перебуваючи у підпорядкуванні ОСОБА_2 , попередив останнього про звільнення, чим порушив частину третю статті 87 Закону № 889-VIII.

35. На підставі наведених висновків відповідачем видано оскаржуваний наказ 11 жовтня 2021 року № 650-к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області за пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, тобто за вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

36. Слід зазначити, що під перевищенням службових повноважень необхідно розуміти вчинення державним службовцем таких вчинків (у тому числі прийняття рішення, видання наказу, розпорядження чи доручення), які виходять за межі наданих йому повноважень.

37. Разом з тим, дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця.

38. Водночас, звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

39. Варто зазначити, що Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2022 року у справі № 540/2464/19 розмежував поняття «перевищення службових повноважень», «прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону» та «невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків», зазначивши, що наведені діяння є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками.

При цьому кожне з вказаних діянь містить самостійний склад дисциплінарного правопорушення (є окремим дисциплінарним проступком) і за кожне з цих діянь передбачені різні види дисциплінарних стягнень. Тому правильне встановлення виду дисциплінарного проступку є важливою складовою конституційної гарантії захисту від незаконного звільнення.

40. Також у постановах від 30 червня 2021 року у справі № 200/10988/19-а, від 10 листопада 2021 року у справі № 540/4057/20, від 22 грудня 2021 року у справі №140/16342/20 Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону N 889-VIII «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб`єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону № 889-VIII, інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону № 889-VIII передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.

Отже, перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції. У той же час, невиконання чи неналежне виконання посадових обов`язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов`язків. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службових повноважень, необхідно з`ясувати компетенцію державного службовця і порівняти її із вчиненими діями (перевищення службових повноважень не може проявлятися у бездіяльності - його об`єктивну сторону характеризує лише вчинення дії).

41. Як зазначалося вище, підставою для звільнення слугувало підписання ОСОБА_1 , начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, який виконував обов`язки заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, наказу про попередження ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року, який на день ознайомлення, виконував обов`язки начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

42. Отже, суть дисциплінарного проступку у цій справі фактично зводиться до порушення позивачем частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, за змістом якої суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення.

43. Таким чином варто з`ясувати чи був позивач на момент підписання наказу про попередження ОСОБА_2 суб`єктом його призначення.

44. Судами встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 згідно із наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 25 січня 2017 року № 127-к призначений на посаду начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області (далі - начальник відділу).

45. Своєю чергою ОСОБА_2 обіймав посаду головного спеціаліста відділу очолюваного позивачем.

46. В подальшому, з матеріалів справи висновується, що наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03 червня 2021 року № 70-то покладено на ОСОБА_1 , начальника відділу, виконання обов`язків заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області (далі - в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області).

47. Варто зауважити, що згідно з наказом в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_2 від 03 червня 2021 року № 298-к оголошено ОСОБА_1 наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03 червня 2021 року № 70-то щодо покладання на ОСОБА_1 виконання обов`язків заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

48. Наведене свідчить, що ОСОБА_1 фактично перебуває у підпорядкуванні ОСОБА_2 .

49. Як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, 16 липня 2021 року ОСОБА_1 підписав спірний наказ про попередження ОСОБА_2 , який виконував обов`язки начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

50. Таким чином ОСОБА_1 , перебуваючи у підпорядкуванні ОСОБА_2 , попередив останнього про звільнення, чим порушив частину третю статті 87 Закону № 889-VIII, а відтак вчинив дисциплінарний проступок, який згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII полягає у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.

51. Водночас варто зазначити, що наказ від 16 липня 2021 року № 384-к підписаний ОСОБА_1 як в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та попереджено ОСОБА_2 про наступне звільнення як головного спеціаліста відділу.

52. Наведене свідчить, що позивач, зазначивши у наказі свою посаду як в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та посаду ОСОБА_2 як головного спеціаліста відділу, фактично вважав ОСОБА_2 таким, що перебував у його підпорядкуванні, а тому, на думку позивача, він діяв правомірно.

53. Натомість на день підписання ОСОБА_1 як в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області наказу від 16 липня 2021 року № 384-к, на ОСОБА_2 , своєю чергою, Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру покладено виконання обов`язків начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

54. Отже, станом на 16 липня 2021 року суб`єктом призначення як позивача, так і ОСОБА_2 , є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру і саме цей орган має попереджати ОСОБА_2 про його наступне звільнення.

55. У доводах касаційної скарги ОСОБА_1 вказує про відсутність у членів дисциплінарної комісії повноважень на притягнення позивача до відповідальності, оскільки вчинення проступку на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, на думку позивача, має розглядатися дисциплінарною комісією, сформованою не ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Крім того автор скарги стверджує, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, звільняючи позивача з посади начальника відділу, не доведено вчинення позивачем на вказаній посаді дисциплінарного проступку.

56. Водночас, як встановлено судами, дисциплінарна справа порушена відносно начальника відділу ОСОБА_1 , який на час порушення дисциплінарного провадження вже не виконував обов`язки заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

При цьому як свідчать матеріали справи, члени дисциплінарної комісії обіймали такі посади: ОСОБА_3 - в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області; ОСОБА_4 - в.о. начальника управління персоналом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області; ОСОБА_5 - голова дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області. Також фігурує в матеріалах дисциплінарної справи - ОСОБА_6 , який, замість позивача, перебував на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.

57. Отже суб`єктом призначення ОСОБА_1 на час порушення відносно нього дисциплінарної справи є начальник ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, або ж особа, на яку покладено виконання його обов`язків, а тому дисциплінарна справа правомірно сформована ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та оскаржуваний позивачем наказ про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді звільнення правомірно підписаний в. о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_3 .

58. Враховуючи означення поняття «перевищення службових повноважень» у розрізі положень Закону № 889-VIII, дисциплінарною комісією встановлено факт перевищення позивачем службових повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

59. Беручи до уваги правове регулювання спірних правовідносин і встановлені судами обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що дії ОСОБА_1 стосовно підписання ним наказу про попередження ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року кваліфікується як перевищення службових повноважень.

60. Крім того, притягнення позивача до відповідальності як начальника відділу, в будь-якому випадку має ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, оскільки начальник відділу не є суб`єктом призначення головного спеціаліста цього відділу, а в.о. заступника начальника - начальника Управління ГУ Держгеокадастру у Житомирській області під час перебування на робочому місці в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, навіть враховуючи порядок взаємозаміщення, не має повноважень щодо підписання наказу про попередження державного службовця про наступне звільнення.

61. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність у діях позивача ознак дисциплінарного проступку. При цьому застосоване до позивача дисциплінарне стягнення відповідає характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню його вини, оскільки як встановлено судами, позивач вважав, що діяв правомірно, що підтверджується, зокрема, поясненнями наданими під час дисциплінарного провадження (том 1, а.с. 163), що не може слугувати обставиною, що пом`якшує відповідальність державного службовця у відповідності до пункту 1 частини другої статті 67 Закону № 889-VIII, а навпаки свідчить про свідоме вчинення дисциплінарного проступку.

Разом з цим позивач після надання пояснень покинув засідання дисциплінарної комісії, не давши можливості задати йому запитання з приводу обставин вчиненого порушення. При цьому, маючи значний досвід перебування на керівних посадах у період з 2006 до 2021 року, позивач, будучи обізнаним про вимоги до оформлення наказів керівника, а також щодо повноважень посадових осіб ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, незважаючи на відсутність повноважень та належного оформлення (відсутність візування юридичним управлінням) підписав наказ від 16 липня 2021 року № 384-к, а також попередження про наступне звільнення ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року.

62. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених рішень судів першої та апеляційної інстанцій відсутні.

63. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

64. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

65. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 240/33810/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

О. Р. Радишевська