Постанова

від 11.05.2023 по справі 640/20139/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/20139/22 Суддя (судді) першої інстанції: Гарник К.Ю.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого судді - Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2022 року у справі за позовом заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Комунального некомерційного підприємства «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ

Заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив зобов`язати відповідача привести захисну споруду цивільного захисту - сховище №112645, що знаходиться за адресою: вул. Ф.Максименка, 26 у Оболонському районі міста Києва у стан готовності для використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2022 року позовну заяву повернуто позивачеві.

Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

Суд зазначив, що прокурором не підтверджено наявність виключного випадку для здійснення представництва у суді законних інтересів держави, а відтак дійшов висновку, що в даному випадку, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, у зв`язку з чим позовна заява підлягає поверненню.

Не погоджуючись з такою ухвалою суду першої інстанції, заступником керівника Оболонської окружної прокуратури м. Києва подано апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що у зв`язку із тим, щоб інтереси держави не залишились незахищеними, з метою безпеки населення, саме прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Зазначає, що відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18 прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Також апелянт в обґрунтування своїх доводів зазначає, що враховуючи, що в Україні воєнний стан діє вже понад вісім місяців і зберігаються загрози ракетного удару, що створює значну небезпеку для життя та здоров`я людей, інтереси держави потребують невідкладного захисту.

Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що відповідно до частини четвертої статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).

Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 02 вересня 2021 у справі № 280/3319/20.

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Згідно з п.1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Як визначено пп.2 ч.1 ст.17 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), до повноважень центрального органу виконавчої влади належить формування та реалізація заходів державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку.

Відповідно до п.39 ч.2 ст.17-1 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами.

Згідно зі ст.66 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Відповідно до пп.6 п.4 Положення №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням.

Згідно із пп.42 п.4 Положення №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за вжиттям інженерно-технічних заходів цивільного захисту відповідно до закону.

Таким чином, органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням.

Окрім того, ДСНС складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пп.48 п.4 Положення №1052, п.48 ч.1 ст.17-1 КЦЗ України).

Право органів ДСНС України на звернення з іншими позовами до суду, зокрема з позовами, про приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища у стан до готовності, законодавством не передбачено.

Разом з цим, прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У вказаній справі судом встановлено, що керівник заступник керівника Оболонської окружної прокуратури м. Києва, подаючи позов в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у м. Києва, долучав підтверджуючі документи, згідно з якими прокурор перед зверненням до суду із вказаним позовом встановив, що відповідач не забезпечив готовність захисної споруди №112645, а ГУ ДСНС у м. Києві не вживає дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на здійснення його неналежно, цим суб`єктом владних повноважень.

Позивачу стало відомо про порушення відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у січні 2019 року, про що складено акт від 28.01.2019 року №18. Крім того, за участю головного інспектора ГУ ДНСН 05.10.2022 року проводився огляд захисної споруди №112645 та останнім складався висновок про виявлені порушення щодо її утримання.

ГУ ДСНС у м. Києві, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знало про тривале порушення, оскільки в матеріалах справи міститься лист ГУ ДСНС у м. Києві від 02.11.2022 року №7103-506017101, в якому зазначено, що ГУ ДСНС у м. Києві забов`язальні заходи цивільно-правового характеру до КНП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» щодо виконання вимог припису від 29.01.2019 №10 та усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту не вживалися.

Отже, знаючи про тривале порушення балансоутримувачем вимог законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, органом ГУ ДСНС не вжито відповідних заходів реагування.

Враховуючи згадані вище обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданої відповіді на запит прокуратури, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

Тому, виключно з метою не залишення незахищеними інтересів держави, прокурор із дотриманням належної процедури, реалізуючи представницькі повноваження, виконав субсидіарну роль та замінив в судовому провадженні суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснив захисту.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає передчасними висновки суду першої інстанції, що у заступника керівника Оболонської окружної прокуратури м. Києва відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києва, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

До аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.09.2019 року у справі №820/4717/16.

Судова колегія звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 дійшла висновку, що сам факт не звернення до суду належного суб`єкта владних повноважень з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси, свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з відповідним позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ.

Також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 визначила, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу…Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Таким чином, колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції в ухвалі від 22.11.2022 року дійшов помилкових і передчасних висновків про наявність підстав для повернення позовної заяви.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи неповно встановлено обставини справи, оскаржена ухвала суду від 22.11.2022 про повернення позовної заяви винесена з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому вказану ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Згідно із ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись статтями 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2022 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя О.М.Оксененко