Постанова

від 11.05.2023 по справі 300/758/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 300/758/22 пров. № А/857/2107/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді :Кухтея Р.В.,

суддів :Обрізка І.М., Шевчук С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Поляницької сільської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року (ухвалене головуючим-суддею Панікарем І.В. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Івано-Франківську) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Поляницької сільської ради в особі відділу з питань Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області про визнання протиправними та скасування рішень,

в с т а н о в и в :

У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулася в суд із адміністративним позовом до Поляницької сільської ради в особі відділу з питань Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області (далі - Поляницька сільська рада, відповідач), в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просила визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03.11.2021, припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 03.11.2021, визнати протиправною та скасувати постанову №03/11 по справі про адміністративне правопорушення від 19.11.2021 та постанову №01/04 по справі про адміністративне правопорушення від 25.01.2022.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12.09.2022 позовні вимоги було задоволено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю дотримано всіх вимог законодавства при здійсненні заходів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки суб`єкта містобудування ОСОБА_1 .

Позивачка не скористалася правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.

Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що на підставі наказу №05 від 29.10.2021 та направлення для проведення планового (позапланового) заходу №04/08-24 від 29.10.2021 в період 29.10.2021 по 03.11.2021 головним спеціалістом юрисконсультом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю Бойко О.В. проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на земельній ділянці, кадастровий номер 2611092001:22:002:3019, яка належить ОСОБА_1 та знаходиться на уч. Стаїщі, с. Поляниця.

За результатами перевірки складено акт №03 від 03.11.2021, яким констатовано порушення позивачкою, ч.1 ст.36 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності №3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон №3038), а саме : будівництво житлового об`єкта без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; ДБН Б2.2-12:2019 недотримання будівельних норм і правил (об`єкт будівництва знаходиться в близькій відстані до межі суміжної земельної ділянки, площа земельної ділянки для будівництва не відповідає вимогам ДБН).

Крім того, 03.11.2021 головним спеціалістом-юрисконсультом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради Бойко О.В. внесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення порушень шляхом приведення земельної ділянки до попереднього стану або оформити право на виконання будівельних робіт.

05.11.2021 працівниками відповідача складено протокол про адміністративне правопорушення, відповідно до якого за результатами позапланової перевірки, проведеної на земельній ділянці, кадастровий номер 2611092001:22:002:3019 в с. Поляниця, уч. Стаїщі, виявлено порушення ч.1, 2 ст.36 Закону №3038, які полягають у здійсненні будівельних робіт без документів, що дають право на їх виконання.

19.11.2021 за результатом розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності начальником відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю Поляницької сільської ради Бойко В.Д. було прийнято постанову №03/11 по справі про адміністративне правопорушення, якою за проведення будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, на підставі ч.5 ст.96 КУпАПдо позивачки було застосовано адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 10200,00 грн.

У подальшому, на підставі наказу №01 від 12.01.2022 та направлення для проведення планового (позапланового) заходу №01а від 12.01.2021 в період 12.01.2022 по 14.01.2022 головним спеціалістом юрисконсультом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю Бойко О.В. проведено позапланову перевірку виконання вимог припису від 03.11.2021 про зупинення підготовчих та будівельних робіт та припису від 03.11.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданих Влад О.І., про що складено акт від 14.01.2022 та протокол про адміністративне правопорушення від 14.01.2022.

25.01.2022 начальник відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю Поляницької сільської ради Бойко В.Д., розглянувши матеріали справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняв постанову №01/04 по справі про адміністративне правопорушення, якої за невиконання вимог приписів від 03.11.2021 (не приведено земельну ділянку до попереднього стану/не оформлено право на виконання будівельних робіт. Наявні зміни в об`єкті будівництвапроведено монтажно-будівельні роботи з монтування покрівлі даху, вікон та дверей), на підставі ч.1 ст.188-42 КУпАПзастосував до позивачки адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 грн.

Вважаючи протиправними оспорювані приписи та постанови, ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що недотримання відповідачем процесуальних вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №244 від 06.04.1995 (у редакціїпостанови Кабінету Міністрів України №735 від 02.10.2013) (далі - Постанова №244) нівелює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів та зумовлює незаконність рішення органу, прийнятого за результатами розгляду справи про правопорушення.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон №3038, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до п.1 ч.1ст.34 Закону №3038, замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно ч.1 ст.41 Закону №3038, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженопостановою Кабінету Міністрів України №553 від 23.05.2011 (далі - Постанова №553).

Згідно п.9 Порядку №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Згідно п.12 Порядку №553, посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема зобов`язані ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету, у строки, передбачені законодавством;

Згідно п.13 Порядку №553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право : бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта (п.21 Порядку №553).

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

При цьому, Законом України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №208/94-ВР від 14.10.1994 (далі - Закон №208/94) встановлено відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п.2 ч.2ст.2 Закону №208/94, суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1),- у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осі.

Відповідно до п.9 Порядку №244, про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (далі - уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю), складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п.10 Порядку №244, уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

Відповідно до п.13 Порядку №244, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).

У разі відмови суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.

Суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

Згідно п.16 Порядку №244, справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Згідно п.17 цього Порядку, справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

При цьому, згідно п.п.3 п.20 Порядку №244, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.

Як вірно встановлено судом першої інстанції зі змісту актів від 03.11.2021 та від 14.01.2022, складених за результатами позапланових перевірок щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, ОСОБА_1 не брала участь у проведенні заходу державного нагляду (контролю), оскільки вказані акти перевірки не містять її підпису, як суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

З огляду на вищевикладене, відповідачем порушено права позивачки щодо її участі під час здійснення позапланової перевірки, проведеної на земельній ділянці, кадастровий номер 2611092001:22:002:3019 в с. Поляниця, уч. Стаїщі.

Крім того, не надано позивачці можливості надати пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Також, згідно протоколу про адміністративне правопорушення від 05.11.2021, розгляд справи про адміністративне правопорушення запланований був відбутися 19.11.2021 об 11 год 00 хв у приміщенні відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради.

Водночас, в протоколі відсутній підпис особи, яка притягається до відповідальності, що свідчить про те, що позивакча не була ознайомлена зі змістом вказаного протоколу.

У тексті протоколу зазначено, що позивачці направлено поштою.

При цьому, в матеріалах справи відсутнє рекомендованеповідомлення про вручення поштового відправлення.

Крім того, згідно протоколу про адміністративне правопорушення від 14.01.2022, розгляд справи про адміністративне правопорушення запланований був відбутися 25.01.2022 о 10 год 00 хв у приміщенні відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради.

Вказаний протокол також не був підписаний позивавкою, що свідчить про те, що вона не була ознайомлена зі змістом вказаного протоколу.

Більше того, протокол про адміністративне правопорушення від 14.01.2022 отриманий позивачкою лише 22.01.2022, тобто за два дні до винесення оспорюваної постанови, що підтверджується рекомендованимповідомленням про вручення поштового відправлення.

Тобто, станом на момент прийняття оспорюваної постанови у контролюючого органу не було доказів сповіщення суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.

Суд першої інстанції слушно зауважив, що особі, до якої застосовується адміністративна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав, зокрема, на участь в розгляді справи про адміністративне правопорушення, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо. Законодавство покладає обов`язок щодо своєчасного повідомлення особи про час та місце розгляду справи на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 30.01.2020 по справі №308/12552/16-а, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи.

На думку колегії суддів, порушення суб`єктом владних повноважень порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, свідчить про наявність правових підстав для визнання протиправними та скасування оспорюваних рішень суб`єкта владних повноважень.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, було порушено порядок та процедуру проведення позапланової перевірки та не забезпечено право позивачки на участь у процесі прийняття рішень щодо неї.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.3 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Поляницької сільської ради залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року по справі №300/758/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді І. М. Обрізко С. М. Шевчук