Постанова

від 16.05.2023 по справі 640/14696/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/14696/20 Суддя (судді) першої інстанції: Мазур А.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Борисовській Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року у справі за позовом Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В :

Модрицька сільська рада Дрогобицького району Львівської області звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила: визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження було порушено норми Конституції та законів України «Про місцеве самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 №6-рп/2005, Європейської хартії місцевого самоврядування в частині, так як затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області відбулося без врахування думки територіальної громади села Модричі, мешканці якої не надавали згоди на об`єднання своєї територіальної громади з іншими територіальними громадами.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині, що стосується віднесення Модрицької територіальної громади до спроможної Трускавецької територіальної громади.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не призводить до ініціалізації створення зазначених громад.

На думку апелянта, перспективний план територій є лише планом, та не є обов`язковим до виконання рішення, що у силу положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» є добровільним та здійснюється на підставі відповідного рішення ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов`язкового громадського обговорення вказаного питання.

Відтак, з огляду на вказане, суд першої інстанції здійснив невірне тлумачення норм Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо прийняття Кабінетом Міністрів України перспективного плану створення спроможних територіальних громад.

Крім того, скаржник звертає увагу, що спірне рішення порушує не тільки права позивача, а й законні інтереси Трускавецької об`єднаної територіальної громади, та за загальним правилом один суб`єкт владних повноважень не може звертатись з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Також апелянт звертає увагу на необхідність залишення даного адміністративного позову без розгляду, з огляду на відсутність у Модрицької сільської ради адміністративної процесуальної дієздатності, мотивуючи тим, що статті 25-26 Закону України «Про місцеве самоврядування» не передбачають право сільських, селищних та міських рад на звернення до суду з позовами щодо оскарження актів Уряду України.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 29.03.2015 відбулися загальносільські збори села Модричі Львівської області, що підтверджується протоколом загальносільських зборів від 29.03.2015 №7.

На указаних зборах вирішено мешканці села висловилися проти «укрупнення» Модрицької сільської ради.

У подальшому, Модрицька сільська рада прийняла рішення від 09.09.2016 №98 «Про збереження Модрицької сільської ради як окремої територіальної громади», відповідно до якого, поміж іншого, вирішено, що:

1) депутати Модрицької сільської ради не підтримують пропозиції Дрогобицької РДА щодо перспективного плану об`єднання територіальних громад, розробленого відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад;

2) враховуючи фінансові можливості Модрицької сільської ради (на даний час) залишити Модрицьку сільську раду як окрему територіальну громаду;

3) дане рішення направити в Дрогобицьку РДА та Дрогобицьку районну раду, а також в Львівську обласну раду та Львівську облдержадміністрацію.

Однак, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» затверджено перспективний план формування територій громад Львівської області, відповідно до якого до Переліку спроможних територіальних громад Львівської області включено як спроможну Трускавецьку територіальну громаду у складі територіальних громад: Трускавецька, Доброгостівська, Модрицька, Орівська (Сколівський район), Станильська, Уличненська з адміністративним центром в місті Трускавець. Також визначено інші спроможні територіальні громади у складі відповідних територіальних громад Львівської області.

Не погоджуючись з вказаним щодо включення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області до спроможної Трускавецької територіальної громади, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується віднесення до спроможної Трускавецької об`єднаної територіальної громади Модрицької територіальної громади без добровільної на це її згоди та з висловленням її активного заперечення щодо зазначеного, є порушенням принципів місцевого самоврядування, тому позовні вимоги щодо визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині, що стосується віднесення Модрицької територіальної громади до спроможної Трускавецької територіальної громади є обґрунтованими та в цій частині підлягають задоволенню.

Однак, у задоволенні позовних вимог, що стосується іншої частини оскаржуваного розпорядження, слід відмовити, так як вказане не впливає на права та інтереси позивача.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина друга статті 113 Конституції України).

Так, відповідно до Конституції України, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі по тексту - Закон № 794-VII) (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частинами першою-третьою ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовими положеннями частини першої ст. 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів, України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

З аналізу вищевикладених норм вбачається, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Як свідчать матеріали справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» затверджено перспективний план формування територій громад Львівської області.

Відповідно до вказаного розпорядження до Переліку спроможних територіальних громад Львівської області включено як спроможну Трускавецьку територіальну громаду у складі територіальних громад: Трускавецька, Доброгостівська, Модрицька, Орівська (Сколівський район), Станильська, Уличненська з адміністративним центром в місті Трускавець. Також визначено інші спроможні територіальні громади у складі відповідних територіальних громад Львівської області.

Таким чином, оскаржуване розпорядження прийнято відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Так, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюються Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Вказаний Закон регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Статтею 2 цього Закону обумовлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.

Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

У силу вимог частини першої статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону № 157-VIII).

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

При цьому, виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а Кабінет Міністрів, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», лише затверджує Перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації.

Отже, дії (рішення) Львівської ОДА можуть змінити територіально-адміністративний устрій області.

У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Відповідно до пункту 1 Методики - ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 5 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Згідно з пунктом 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

У відповідності до пункту 15 Методики проєкт перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Пунктом 16 Методики закріплено, що проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

З вищевикладених норм вбачається, що завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

У свою чергу, перспективний план формування територій громад складається із графічної частини та переліку спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їхнього складу. При цьому, принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Відповідно, умовою внесення певної територіальної громади до перспективного плану формування територій громад відповідної області є утворення в порядку, передбаченому Законом №157-VIII, об`єднаної територіальної громади, що відповідає критеріям, передбаченим для спроможних територіальних громад.

Таким чином, формування Трускавецької територіальної громади, до складу якої включено Модрицьку сільську ради Дрогобицького району Львівської області здійснювалося в межах процедури добровільного об`єднання територіальних громад поза порядком, встановленим законодавством про місцеве самоврядування.

Разом з тим, на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не був прийнятий, тому Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Однак, такі дії Кабінету Міністрів України щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад повинні відповідати процедурі утворення об`єднаних територіальних громад, визначеній Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Як свідчать матеріали справи, Львівською облдержадміністрацією розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Львівської області, який листами від 24.02.2020 №5/4-1533/0/2-20/1-11 та від 17.03.2020 №5/4-2175/0/2-20/14-11 направлено до Кабінету Міністрів України.

При цьому, у відповідності до пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», що цей проект розроблений та поданий Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України. Проект погоджений без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Львівською облдержадміністрацією, із зауваженнями Міністерством фінансів України, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад», «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, Українською асоціацією районних та обласних рад.

Однак, розроблення та подання проекту цього розпорядження Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України, а не Львівською облдержадміністрацією, не узгоджується з вимогами статті 11 Закону №157-VIII та положеннями Методики.

При цьому, відповідач не надав ні до суду першої, ні до суду апеляційної інстанцій пояснень щодо мотивів відхилення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області, розробленого та поданого Львівською облдержадміністрацією, та не надав доказів того, що взятий ним за основу проект та додані до нього матеріали відображають проведення згідно з Методикою відповідних консультацій з Модрицькою територіальною громадою та отримання її добровільної згоди щодо приєднання до спроможної Трускавецької об`єднаної територіальної громади, тоді як у ході розгляду справи судом не встановлено ні проведення згаданих консультацій, ні отримання такої добровільної згоди, та за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначено потенційний адміністративний центр спроможної Трускавецької територіальної громади.

Так, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

На переконання суду докази, що відображають проведення згаданих консультацій та прийняття відповідними органами місцевого самоврядування, про визначення адміністративного центру спроможної Трускавецької територіальної громади, повинні бути невід`ємною частиною проекту оскаржуваного розпорядження, прийнятого Кабінетом Міністрів України за основу.

Водночас, в порушення зазначеного пункту Методики, як встановлено судом першої інстанції, посадові особи Львівської облдержадміністрації не проводили консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування.

Доказів зворотнього матеріали справи не містять.

У той же час, одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону.

Так, згідно із частиною першою статті 71 Закону №280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 71 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина перша статті 143 Конституції України).

Згідно з частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Статтею 11 Європейської Хартії встановлено, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Таким чином, з огляду на вищевикладене, вбачається, що прийняттям спірного рішення Кабінетом Міністрів України порушено права та охоронювані законом інтереси Модрицької сільської ради, як територіальної громади.

У свою чергу, Кабінетом Міністрів України як органом виконавчої влади, безпідставно та необґрунтовано не враховано заперечення позивача проти об`єднання, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів такої сільської ради.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20.

Посилання апелянта на відсутність порушеного права у позивача та як наслідок необхідність залишення позовної заяви без розгляду, колегія суддів апеляційної інстанції не приймає до уваги, оскільки враховуючи правила п. 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

У подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до вказаного плану, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

З огляду на вказане, оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України впливає на обсяг прав та обов`язків Модрицької сільської ради та створює для неї певні правові наслідки, які порушують законні інтереси останньої.

Подібний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 10.01.2020 року по справі №824/743/18-а.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь -яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

У той же час, під час вирішення вказаної справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а саме: шляхом включення останньої до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення (за наявності відповідних заперечень), непроведення громадського обговорення пропозицій такого об`єднання, яке є обов`язковим відповідно до вищезазначених правових положень чинного законодавства, відсутності згоди (рішення) на добровільне об`єднання територіальних громад прийнятої на сесії ради та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду попередньої інстанції про протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення до складу спроможної Трускавецької територіальної громади Модрицької територіальної громади.

У той же час, судом першої інстанції вірно відмовлено у задоволенні інших позовних вимог, які не стосуються Модрицької території громади, оскільки такий спосіб захисту не призведе до ефективного відновлення порушених прав.

Доводи апелянта щодо необхідності залишення без розгляду даної позовної заяви колегія суддів оцінює критично, з огляду на положення статті 18-1 Закону України №280/95-ВР згідно якого орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Відповідно, у вказаній справі сільська рада діє як представник територіальної громади, та діє на реалізацію наданих йому функцій, оскаржуючи рішення Кабінету Міністрів України, що стосується інтересів цієї громади.

У даному випадку, цей спір не є «компетенційним» (у значенні пункту 3 частини першої статті 19 КАС України), а подання адміністративного позову не є формою реалізації компетенції органу місцевого самоврядування (вирішувати питання місцевого значення, віднесені до його відання Конституцією України і законами).

Так, Модрицька сільська рада діє не як суб`єкт владних повноважень, звернення якого до адміністративного суду обумовлено чіткими умовами, а як представницький орган територіальної громади, права якої, на переконання позивача, було порушено оскаржуваними рішеннями відповідача.

Правова позиція з цього питання викладена у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року у справі №120/2799/20-а.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук