Постанова

від 17.05.2023 по справі 320/3092/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/3092/22 Суддя (судді) першої інстанції: Лиска І.Г.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Вівдиченко Т.Р., Костюк Л.О.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Бучанської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

Керівник Бучанської окружної прокуратури звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з вимогами про визнання протиправним та скасування наказу від 27.11.2020 №10-17840/15-20-сг «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою».

Свої вимоги мотивує тим, що Бучанською окружною прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво у досудовому розслідуванні в кримінальному провадженні №42021110000000126 за фактом зловживання службовим становищем (за ч.1 ст. 364 КК України). Під час розслідування встановлено, що наказом ГУ Держгеокадастру у Київській області від 27.11.2020 №10-17840/15-20-сг «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Ірпінської міської ради, орієнтовний розмір 0,1000 га, із цільовим призначенням «для індивідуального садівництва.

Зазначений наказ позивач вважає протиправним, стверджує, що земельна ділянка перебуває у постійному користуванні ДП «Київський лісгосп», використовується для ведення лісового господарства, при цьому Держлісагентство, Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Київське лісове господарство» погоджень щодо вилучення земельних ділянок та зміни цільового призначення земель лісогосподарського призначення не надавали. Відтак, на думку позивача факт віднесення земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення підтверджується наявними у справі документами, а оскаржуваним наказом фактично припинено право постійного користування ДП «Київське лісове господарство» , змінено її цільове призначення, чим порушено вимоги ст. ст. 20,122,141,142,149 Земельного кодексу України.

Позивач також вказує на те, що Київська обласна державна адміністрація не вживає заходів щодо скасування оскаржуваного наказу, не звертається до судових органів із відповідним питанням, тобто неналежно виконує свої повноваження щодо усунення перешкод у користуванні та розпорядженні землями лісового фонду, у зв`язку з чим у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави шляхом звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправним та скасування рішення повернуто позивачеві.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції керувався тим, що керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області звертається до суду з позовом в інтересах Київської обласної державної адміністрації, представники якої не позбавлені права звернутись до суду з позовом самостійно, якщо вважають, що порушуються інтереси держави в сфері охорони і раціонального використання земель лісогосподарського призначення, при цьому керівником Бучанської окружної прокуратури Київської області до суду не надано належних доказів неможливості Київської обласної державної адміністрації самостійно звернутися до суду або не має повноважень щодо самостійного звернення до суду з метою захисту інтересів держави.

Отже, суд першої інстанції, дійшовши висновку, що керівником Бучанської окружної прокуратури Київської області не надано до суду доказів та належних обґрунтувань щодо підстав представництва інтересів держави в сфері охорони і раціонального використання земель лісогосподарського призначення, повернуто позовну заяву позивачеві.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, Бучанською окружною прокуратурою подана апеляційна скарга.

Скаргу апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до неправильних висновків та необґрунтованого обмеження прокурора у здійсненні повноважень, визначених Законом. Також позивач посилається на існуючу практику Верховного Суду з розгляду подібних правовідносин, яку не враховано судом першої інстанції.

Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року відкрито провадження за апеляційною скаргою керівника Бучанської окружної прокуратури, призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.

Від інших учасників процесу відзивів на апеляційну скаргу не надходило, що не перешкоджає розгляду справи у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, аргументи та доводи сторін, колегія суддів вважає, що ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, а справу повернути до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що порушено інтереси держави, оскільки із державної власності у незаконний спосіб вибули землі лісогосподарського призначення, які перебувають у постійному користуванні ДП «Київське лісове господарство», при цьому уповноважені органи не надавали погоджень на їх вилучення.

На думку колегії суддів, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює факт порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У справі, що розглядається, прокурор зазначив, що з метою дотримання прокуратурою вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Київської обласної державної адміністрації скеровано лист за №53-4348 вих-21 від 20.12.2021 з повідомленням про те, що Бучанська окружна прокуратура звертатиметься з позовом до суду з метою захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, проте відповіді на зазначений лист не надійшло.

Водночас, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість таких доводів прокурора та дійшов висновку, що такими повноваженнями у спірних правовідносинах наділена Київська обласна державна адміністрація.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів влади. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави у цьому випадку охоплюють інтереси відповідної територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 05 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Окрім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

79. Зокрема, Суд враховує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

Також судова колегія звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 дійшла висновку, що сам факт не звернення до суду належного суб`єкта владних повноважень з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси, свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з відповідним позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ.

Окрім іншого, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 визначила, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу…Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Під час розгляду цієї справи судова колегія враховує також висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 14 лютого 2023 року у справі №580/1374/22.

Відтак, спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення можливих порушень законодавства.

Отже, висновок суду першої інстанції про те, що у даному випадку прокурор не мав підстав для звернення до суду за наявності компетентного органу, уповноваженого на вчинення таких дій, є помилковим.

За таких обставин, судова колегія вбачає підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду першої інстанції від 20 грудня 2022 року.

Згідно з частинами першою - четвертою статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Частиною першою статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України визначені підстави для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Бучанської окружної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року у справі №320/3092/22 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач О.М. Кузьмишина

Судді Т.Р. Вівдиченко

Л.О. Костюк